从国务院到发改委、财政部等各部委为推广PPP，出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等数十部文件。在国内之前官方发布的PPP指导文件中，特许经营被泛化到所有市政领域的PPP；特许经营也被泛化到所有的PPP领域；政府采购服务也被扩展到所有的PPP领域。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com
目前对行政诉讼的争议根源来自于上述词汇的泛化，从企业是否具有经营性入手，我们认为PPP在市政领域内分为特许经营和政府采购公共服务。
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市政环境领域特许经营
特许经营是指政府将某项公共服务职能，通过一定行政或经济程序，授予企业在约定的时间和范围内享有和利用，企业承担相应的义务（文中的特许经营研究的是政府特许经营，而非商业特许经营）。
特许经营的特征体现为三点：特许经营的核心是经营权的排他性授予；被特许企业从事的活动是经营活动，自负盈亏；用户直接向经营主体付费。 本文@内/容/来/自:中-国-碳^排-放-交易&*网-tan pai fang . com
授予特许经营权，属于《中华人民共和国行政许可法》（以下简称“行政许可法”）中第12条规定的“可以设定行政许可”的事项，即“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”。
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在环境市政领域，政府选择自来水的经营企业需要特许经营。政府许可的过程是行政行为，其给企业提供定价机制、经营范围、规划方向等，没有保底水量的承诺，企业的行为是经营行为，自负盈亏。特许经营没有规定政府向企业付费的经济行为，而是政府的公共服务权利和义务让渡给了企业，企业具有收费权，通过水价直接向用户收取费用。若水价需要调整，企业向政府提出申请，物价部门的负责人会针对市自来水公司提交的水价调整方案组织一次价格听证会。
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