科学谋划环境政策法制工作

——2015年全国环境政策法制工作研讨会发言摘登

编者按：环境保护部10月23日在京召开2015年全国环境政策法制工作研讨会。与会专家和代表围绕会议议题﹑结合实际工作展开了热烈研讨。本版今日特刊登相关发言，以飨读者。

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完善环境政策体系关键要靠改革

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国务院研究室综合司巡视员 范必

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当前，我国经济社会发展与资源环境的矛盾十分突出,虽然经过长期的努力，但是水、大气、土壤污染以及生态恶化、温室气体排放增加、生物多样性下降等问题仍未得到根本缓解。而重化工业的粗放发展、部分行业产能过剩、能源结构调整滞后、一些地方环境监管不到位等问题仍很严重，进一步加剧了环境恶化。

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我认为，造成以上这些问题产生的背后，是制度安排上的缺失，具体表现在以下4方面。

一是财税制度对发展重化工业形成激励。我国是以间接税为主的国家，其中增值税由中央和地方分成，是地方的主要财源。为了增加财政收入，很多地方政府把重化工业作为主要的产业发展方向，制定多种鼓励措施和优惠政策，对一些未能达到排放标准的企业采取了默许的态度。 本*文`内/容/来/自:中-国-碳^排-放“交|易^网-tan pai fang . c o m

二是投资项目审批制度造成逆向调节。我国建设项目大都是按规模分级审批，规模小的项目由省里、市里批，规模大的项目由有关部门审批。为了控制产能过剩，有关部门严格控制大项目审批，地方为了发展只能上中小项目，于是在各地出现了许多小规模的高排放企业，进一步加剧了污染排放和产能过剩。

三是能源体制制约了代际更替。人类对能源的利用大致经过了薪柴时代、煤炭时代、油气时代，其中油气时代又可以分为油时代和气时代。煤炭占我国一次能源比例为66%，应当说我们还处在煤炭时代。能源领域中传统计划经济的色彩还比较重，电力行业每台机组的发电利用小时、电价都是由政府部门确定。油气从勘探开发源头，经过管网、流通各个环节，直到每个家庭的油箱、厨房，大部分环节存在产业集中度高、特许经营多、价格机制调节失灵等问题。能源行业的计划管理，很大程度上造成了能源的粗放利用，限制了油气的供应。大量弃风、弃光、弃水等问题，与电力体制改革不到位有关。

四是环境监管成效有待提高。目前政府部门的环境监管手段主要有指标控制、项目审批、价格补贴、许可证管理等。这些手段在实际工作中都发挥过积极作用，但其成效也在递减，需要不断改进。比如，有关部门把大量的精力放在定指标、分指标上，这些指标又都是部门自己制定、自己下达、自己检查完成情况，在没有第三方参与的情况下，其公信力势必受到影响。此外，新建项目都要经过严格的环境影响评价、能源评估，但项目实施中与当初评估的情况是否一致关注得还不够。再比如，世界各国为了提高企业的环境保护责任，普遍将企业经济行为的外部成本内部化，如采取“谁污染、谁治理”，或者“污染者付费”的政策。而我国使用价格补贴作为治理排放的经济手段，出现了“企业污染、消费者付费”的现象。 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

当然，完善环境政策体系关键要靠改革。在财税体制改革中，可以考虑将间接税为主逐步转为直接税为主的可能性，同时培育地方主体税种，探索财政横向转移支付的可行方式。大幅度减少投资项目审批事项，实行负面清单、责任清单和权力清单管理。落实电力体制改革方案，在油气领域实行全产业链市场化改革。 本*文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放*交-易^网 t an pa i fa ng . c om

环境监管体制改革也应抓紧提到改革研究日程上来，究竟是政监合一还是政监分开、集中监管还是分段监管、垂直监管还是分级监管、事前审批为主还是事中事后监管为主等，这些问题尚未有统一的认识。我建议，环境领域采用政监相对分开、分级分段监管、减少事前审批、事中事后监管为主的监管体制。

完善环境政策体系还需要加强环境规划。全世界公认的可持续发展框架，是由经济、社会、环境3个方面组成。在我国经济社会发展政策体系中，环境政策是社会发展政策的一部分，在政策框架中还没有与经济发展、社会发展政策并列。“十二五”规划中，经济社会发展政策框架包括经济增长、结构调整、社会进步、重大项目建设、体制改革、对外开放等内容。环境政策框架包括环境保护、节能减排、应对气候变化、循环经济、资源节约、生态保护等内容。两者比较可以发现，环境政策还是就环境论环境，是一个行业政策。 本*文`内/容/来/自:中-国-碳^排-放“交|易^网-tan pai fang . c o m

未来环境政策体系应当有更大的格局。在经济发展领域，各类经济活动、产业发展应当体现绿色发展的要求。在社会治理领域，积极推动公众参与，各项教育、科技、文化、体育活动都应体现绿色环保的理念。系统规划一批重大绿色发展项目。加强环保体制改革，提升环境执法能力。在对外开放中，实行对外贸易、“走出去”战略、“一带一路”战略的绿色化。 本`文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a npai fan g.com

在规划编制方面，建议各地可以尝试将经济社会发展规划的名称调整为“经济社会发展与环境保护规划”。通过名称的调整，体现加强环境保护工作的政策导向。规划的指标应该以指导性、预期性为主。环境中长期规划的规划期可以考虑拉得更长，如10年、15年，也可以滚动编制。同时，环境规划应与发展规划、土地规划、产业规划、城市规划、财政规划等其他规划进行衔接，从而提高规划的有效性。 本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om