立法升级助力实现“双碳”目标

自5月1日起，我国《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》）开始施行，这意味着我国双碳领域法制建设迈上新台阶，开启新局面。

 

近年来，多地夏天越来越热，个别地区突破历史极寒；暴雨暴雪轮番轰炸，冻雨冰雹横行一时……日益频繁的极端天气背后，是全球气候变暖这一罪魁祸首。通过减少温室气体排放降低温室效应来减缓气候变暖，是应对气候变化的主要方式，关乎全人类共同命运。2020年9月，我国在第七十五届联合国大会上宣布力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和，为我国积极应对气候变化确立了“双碳”目标。

 

碳排放权交易是通过市场机制控制和减少温室气体排放的重要制度，其基本原理是在确定年度温室气体排放总量的前提下，为每个负有减排义务的排放单位分配具有一定期限的碳排放额度，排放单位如减少排放，可把结余额度进行出售，以有偿方式转让给其他单位。由此，碳排放配额成为一种可交易“资产”，各排放单位都有了加强减排的激励——省下的额度可卖钱，额度不够得花钱。对国家来说，既可通过总量控制确保碳减排战略目标的实现，又允许有扩大排放需求的企业通过购买额度解决问题，避免死守指标的僵化，并可通过配额的确定和发放对不同行业和企业施加影响，引导产业发展方向，可谓一举多得，是积极稳妥推进“双碳”目标的重要政策工具。

 

正因如此，我国对碳排放权交易高度重视，大力推行。从2011年10月起，即在北京、上海、广东等地启动地方碳排放权交易市场试点。2017年12月启动全国碳排放权交易市场建设。2021年7月全国碳排放权交易市场正式上线交易，成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的碳市场。截至2023年年底，该市场已纳入2257家发电企业，累计成交量约4.4亿吨，成交额约249亿元，制度效果初步显现。

 

碳排放权交易的原理虽然简单，但实现良好运行并不容易。无论是交易覆盖的温室气体种类和行业范围，还是交易的具体产品和参与主体，抑或碳排放配额的总量和分配方案等，都是既复杂又专业的问题，涉及利益重大，牵涉因素众多，并且高度依赖相应注册登记机构、交易机构、技术服务机构的规范运行和高效服务，必须有公正透明、科学专业、系统完备的制度体系予以保障。对此，国家发展和改革委员会、生态环境部以及相关试点地方政府先后颁发相应规章和政策文件，为实践开展提供了制度支持。

 

不过，规章和政策文件立法位阶较低，权威性不足，内容不尽全面，责任力度有限，在构建监管体系、规范交易活动、保障数据质量、惩处违法行为等方面难以充分满足实践需要，不利于市场规范运行和健康发展。近年来，各地曝出多起碳排放数据造假案例，篡改伪造报告、提供虚假样品、结论失真失实等问题突出，这同规则不细、责任不严、技术落后、监管不全密切相关，制度建设亟须加强。

 

在此背景下，《条例》作为国务院制定的行政法规，把我国碳排放权交易管理立法提高了一个层级，具有里程碑意义。《条例》规定了碳市场建设的指导原则，确立多部门协作的监管体制，对重点排放单位和技术服务机构的义务和职能作出细化规定，并且针对各方主体设置了严格责任，创新了核减碳排放配额、信用惩戒等责任形式，构建起全方位的监管体系，为碳排放权交易的规范实施和健康发展提供了坚实保障。

 

在此基础上，今年4月，国家标准化管理委员会、国家发展和改革委员会等11部门还联合印发了《碳达峰碳中和标准体系建设指南》，其中提出到2025年，制修订不少于1000项国家标准和行业标准，主要行业碳核算核查实现标准全覆盖，重点行业和产品能耗能效标准指标稳步提升。这就为进一步规范和监管碳排放相关活动，确保相关规则扎实落地创造了技术条件。相信在《条例》和相关指南的协同作用下，我国碳排放权交易市场将迎来良好契机，“双碳”战略实施亦将如虎添翼，快步发展。

 

作者：巩固，北京大学法学院研究员，北京大学碳中和研究院双聘研究员