【专访】国家气候战略中心主任徐华清：中国“双碳”工作已走向纵深阶段 | “双碳”三周年

2020年9月22日，中国作出承诺：二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。

 

今天，中国“双碳”的时间表走到三周年整。

 

近日，界面新闻围绕“双碳”三年成果、全国碳市场、能源安全与能源低碳转型，以及应对气候变化立法等话题，专访了一系列专家学者。

 

本文是对国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任徐华清的专访实录，刊发时有所删减。

 

徐华清长期研究能源环境与气候变化战略政策，曾任国家发展改革委能源环境与气候变化研究中心主任，及代表中国政府参加气候变化谈判。他是政府间气候变化专门委员会（IPCC）第三次评估报告的主要作者之一，并作为第四次评估报告的评审编辑，被IPCC授予2007年诺贝尔和平奖贡献奖。

 

国家气候战略中心成立于2012年，是中国应对气候变化的国家级战略研究机构和国际合作交流窗口，直属于生态环境部。此外，还承担碳排放权交易管理、统计核算与考核、国内履约等方面工作。

 

界面新闻：您如何评价过去三年中国在“双碳”目标落地方面所取得的成果?

 

徐华清：实现碳达峰碳中和，是党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。在习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动下，中国将碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局和经济社会发展全局，构建完成碳达峰碳中和“1+N”政策、行动、保障体系，能源绿色低碳转型稳步推进，产业结构持续升级，重点领域绿色低碳发展成效显著，新能源产业、新能源汽车以及植树造林等方面走在全球前列，绿色低碳政策体系更加完善，全国碳排放权交易市场平稳运行，绿色低碳科技创新得到强化，“双碳”工作基础能力显著增强，同时积极参与并引领全球气候治理，充分展示了中国应对气候变化具有强有力的领导力、广泛的动员力和有效的行动力。

 

同时，也需要我们高度关注推进碳达峰碳中和中出现的新问题新挑战，主要表现为梯次有序达峰出现难以落地现象，严控煤炭消费增长及煤电项目形势严峻，避免高碳锁定和高位达峰任务艰巨。

 

“十四五”是碳达峰的关键期、窗口期，当前“双碳”工作已经走向纵深，在具体工作中需要统筹应对气候变化与产业结构调整、污染治理、生态保护，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，形成从单一目标到多目标协同的综合解决方案，不断提升政策和行动协同创新的减排效果、经济效益、社会效应、系统效率和治理效能。

 

界面新闻：“1+N”政策体系在中国实现双碳进程中发挥着怎样的作用?您在这项政策体系中看到了哪些亮点? 

 

徐华清： 碳达峰碳中和1+N政策体系，旨在完整准确全面贯彻新发展理念，明确二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和的时间表、路线图、施工图，确保如期实现碳达峰和碳中和。

 

这一政策体系是涉及经济建设、生态文明建设以及政治、社会、文化建设等方面的一揽子政策、行动及保障体系，明确了推进“双碳”工作必须坚持的全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险等重要原则，提出了推动能源革命、推进产业优化升级、加快绿色低碳科技革命、完善绿色低碳政策体系、积极参与和引领全球气候治理等实现“双碳”目标的主要路径及重点任务。

 

此外，进一步强化了党对“双碳”工作的领导，明确要求深入分析推进碳达峰碳中和工作面临的形势和任务，充分认识实现“双碳”目标的紧迫性和艰巨性，研究需要做好的重点工作，统一思想和认识，扎扎实实把党中央决策部署落到实处。

 

也请大家特别关注“双碳”目标中的两个“前”字，这既是一个极具雄心的目标，具有很强的国家战略意图和政策导向，也体现了中国高层决策对科学的尊重，尤其是对未来技术进步、技术创新不确定性的认识。

 

党的二十大报告强调推动经济社会发展绿色化、低碳化，是实现高质量发展的关键环节，明确提出统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，积极稳妥推进碳达峰碳中和，有计划分步骤实施碳达峰行动，确保有力有序有效做好碳达峰工作。

 

界面新闻：您如何评价全国碳市场启动以来的整体表现？全国碳市场建设还有哪些有待提高之处?

 

徐华清：全国碳市场平稳运行已满两周年，目前已进入第二个履约周期，整体表现有以下几个特点。

 

一是参与企业控排责任逐步压实。超过80%的企业认为碳市场强化了企业控排责任，促进了企业减排行动，市场机制的激励和约束作用逐步显现。

 

二是实现了行业整体减排成本的降低。配额价格波动合理、价格稳中有升，据初步分析，共649家企业通过碳交易实现了低成本减排，全行业减排成本降低约为100亿元。

 

三是碳排放数据质量监管不断加强。主管部门指导并督促企业初步建立数据质量控制体系，实测关键数据的重点排放单位由2019年的43%提升至2020年的76%，企业碳排放精细化管理意识和能力不断提升。

 

四是初步形成了“排放有成本，减排有收益”的社会意识。为全国碳市场建设营造良好氛围，成为彰显中国应对气候变化负责任大国形象的重要窗口。

 

同时，全国碳市场建设还有一些地方值得进一步关注。

 

在思想认识方面，对全国碳市场作用和定位认识尚不统一，存在过度强调碳市场的金融属性，忽视其作为减排政策工具的基本定位，存在过度担心碳市场对经济发展的影响，忽略其对经济绿色低碳转型发展的激励作用的情况。

 

在法律法规方面，“碳交易条例”尚未出台，现有部门规章和规范性文件法规层级低、处罚力度弱，法律法规体系尚未建立。

 

在市场功能方面，覆盖行业仅为发电行业，交易主体仅为发电行业重点排放单位，且交易产品和交易方式单一等。

 

界面新闻：国家核证自愿减排量（CCER）的重启备受各界关注。今年国家气候战略中心组织开展了温室气体自愿减排项目方法学评估遴选及修订工作，这项工作进展如何？预计首批方法学何时对外公布? 

 

徐华清：2023年5月，国家气候战略中心配合气候司对公开征集的356个CCER方法学建议进行汇总，研究制定了《温室气体自愿减排方法学评估遴选工作方案》，明确通过“形式审查+专家两轮评估”方式遴选出符合优先发展领域、技术成熟无争议、可操作性强的方法学建议，第一轮评估工作主要确定符合条件的技术领域及发布优先级，第二轮评估工作主要评选各技术领域的最佳方法学并修改形成发布建议稿。

 

在气候司指导下，6月，国家气候战略中心组织科技部、国务院发展研究中心、中国社会科学院、国家气候中心、国家节能中心、清华大学、生态环境部环境规划院、中国环境科学研究院、北京绿色交易所等专家，根据方法学一二三级领域，评出5-8个首批发布方法学的二级领域，完成第一轮评估。

 

7-8月，中心组织国家发展改革委、国家能源局、自然资源部、住建部、交通运输部、农业农村部、国家林草局、国家矿山安全监察局等部门，以及中国环境科学学会碳交易专业委员会推荐的专家，完成对优先二级领域方法学的评估，推选六个方法学建议，并组建六个工作组开展修编工作，成员包括编制单位、行业推荐专家和提交类似方法学建议的有关单位、审定核查机构，个别工作领域主管部门参加。召开修编会议15次，圆满完成第二轮评估。

 

根据修编情况，四个基础较好的有关造林碳汇、红树林植被修复、并网光热发电、海上风电的方法学建议，已于9月上旬征求部内司局及有关部委意见，拟于近期视情况由生态环境部发布。

 

界面新闻：您曾公开表示，把中国中长期碳排放控制战略目标分为三步，其中从碳排放强度转向碳排放总量控制是第二步。目前，全国碳市场距离向碳排放总量控制转变，还有多远?如果要实现这个转变，会牵涉到哪些深层次的机制体制变革? 

 

徐华清：应对气候变化是人类共同事业，中国实施积极应对气候变化国家战略，以控制二氧化碳排放为载体，以低碳技术和低碳制度创新为保障，加快形成以低碳为特征的产业体系、能源体系和生活方式，加快推进人与自然和谐共生的现代化，积极探索符合国情的低碳发展道路。

 

中国的低碳发展道路与中国式现代化相协同，从中长期碳排放控制战略目标看，大致也可以分为三步走：

 

第一步，到2020年，实现碳排放强度比2005年降低40％-45％的目标。

 

第二步，在2030年前实现二氧化碳达峰的目标，通过实施碳排放强度和碳排放总量“双控”制度，实现经济社会发展与二氧化碳排放的脱钩。

 

第三步，在2060年前碳中和目标，全面落实《巴黎协定》提出的“在本世纪下半叶实现温室气体源的人为排放与汇的清除之间的平衡”的要求。

 

建立二氧化碳排放总量控制制度旨在科学、有效、主动管控二氧化碳排放量，通过实施有约束力的二氧化碳总量控制目标及分解落实机制，促进经济结构优化升级，推进能源革命，加快形成绿色低碳循环发展的经济体系系，协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护，确保如期实现碳达峰目标。

 

早在国务院印发的《“十二五”控制温室气体排放工作方案》就明确要求，开展碳排放权交易试点的地区，应建立碳排放总量控制制度。

 

可以预期，全国碳市场距离向碳排放总量控制转变为期不远，碳排放权交易市场的配额总量控制目标的刚性约束将更加强化，为建成更加有效、更有活力、更具国际影响力碳市场奠定更加坚实的基础。

 

实施碳排放总量控制制度，需要建立健全与之相配套的政策和制度体系：

 

一是坚持碳排放总量控制制度与碳排放权交易制度相衔接，有效发挥市场在资源配置中的作用。

 

二是探索建立温室气体排放许可制度，规范和约束温室气体排放单位的行为，提高温室气体排放空间作为稀缺资源的有效利用，形成归属清晰、权责明确、监管有效的碳排放权产权制度，推动生产要素低碳转型。

 

三是探索开展重大建设项目碳排放评价制度，将碳排放评价作为建设项目合规性和约束性的必要条件，严格控制重大固定资产投资项目的温室气体排放增量，推动重大工程项目投资及建设的低碳转型。

 

四是完善碳排放管理标准体系，通过建立温室气体排放行业标准、技术标准、产品标准等措施，促进工业、能源、建筑、交通的低碳发展和绿色转型。

 

界面新闻：能源安全问题同样受到重视，它和能源转型之间的关系是什么？在能源低碳转型上，中国还有哪些问题或挑战需要应对?

 

徐华清：安全是转型的前提，转型是安全的保障。

 

能源绿色低碳转型应立足中国能源资源禀赋，以能源安全为前提；能源绿色低碳转型，不仅可降低能源对外依赖度、提升能源多样性和自给率、降低能源生产消费环境损害，也是保障能源安全的重要路径。

 

通过煤炭替代、大力发展可再生能源等举措，中国能源转型取得积极进展，2022年中国煤炭占一次能源消费的比重由2012年的68.5%下降至56.2%，非化石能源消费比重从2012年的9.7%上升至17.5%，非化石能源消费量已经占到全球约1/4；非化石能源发电装机已超过煤电， 装机容量达到12.7亿千瓦，占发电总装机容量的比重为49.6%，并网风电、太阳能发电装机容量和发电量分别约占全球的39%、35%。

 

当前国际政治、经济局势错综复杂，极端气候事件日益频发加剧，“双碳”目标下能源结构加速转型等复杂因素加剧能源安全风险。统筹能源安全与转型，在保障国家能源安全的同时，稳步推进能源低碳转型，构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系面临新的挑战。处理好能源安全与能源转型的关系，需要对中国能源资源禀赋有新的认识。

 

在传统的认识中，中国的能源结构是富煤、贫油、少气，但事实上中国的新能源资源非常丰富。

 

新能源作为未来主体能源是大趋所趋，尽管新能源替代传统能源需要一个的转型过程，也并非一蹴而就，但更为重要的是要积极主动转型，走创新驱动的新发展路径，大力发展新能源和可再生能源，从而从根本上解决缺油少气等传统能源安全问题，走出一条解决中国能源安全问题的新路来。

 

界面新闻：今年7月，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐 步转向碳排放双控的意见》，意味着能耗双控转向碳排放双控迈入实质阶段。这一转变意味着什么？

 

徐华清：研究提出二氧化碳排放总量控制目标，逐步建立全国碳排放总量控制制度和分解落实机制，这既是中国加快推进生态文明制度体系建设的战略性任务，也是中国控制温室气体排放方面必须迈出的实质性一步，对于确保如期实现碳达峰碳中和目标具有重要意义。

 

2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中首次明确提出，逐步建立全国碳排放总量控制制度和分解落实机制，研究制定全国碳排放权交易总量设定与配额分配方案。

 

结合“十四五”规划和二〇三五年远景目标纲要中明确提出实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度，特别是今年7月召开的全国生态环境保护大会上，习近平总书记明确提出的在碳排放强度的基础上，逐步实施碳排放强度和碳排放总量双控制度的有关要求，亟需我们科学设定碳排放总量控制目标及分解落实机制，进一步完善碳排放统计核算制度，强化相应的目标责任评价考核等制度。