探究“双碳”目标实现的政策协同路径

推进“双碳”工作是破解资源环境突出问题、实现可持续发展的迫切需要，也是顺应技术进步趋势、推动经济结构转型升级的迫切需要。“政策协同”是提升气候行动系统性与全局性的重要手段，可提升我国应对气候变化的能力，是实现“双碳”目标的有力抓手。

 

构建政策协同路径的五大方面

 

“双碳”目标下的政策协同是以气候目标为核心，围绕环境、能源、产业、交通、经济等领域，制定低碳政策的过程。政策协同贯穿于政策目标的协调、政策内容的协商、政策的共同执行等过程。在政策协同过程中，气候目标是居于首位的，各领域围绕气候目标制定相应政策，政策内容应符合低碳发展导向。“双碳”目标下政策协同的路径主要有五个方面：环境政策协同、能源政策协同、产业政策协同、交通政策协同和经济政策协同。

 

大气污染与温室气体排放具有同根、同源、同步特性，推动大气污染物与碳排放的协同减排是抑制气候变化的重要手段。为推进减污降碳协同进程，未来可以考虑建设互联互通的排放权交易体系，实现污染物排放交易体系与碳排放交易体系的统一。具体而言，交易体系可以结合当期社会经济发展与排放情况，运用市场价格机制，动态管理碳排放量与各类污染物排放量的换算关系，以更好地促进“减污降碳”。除了环境污染治理与碳治理的协同，自然生态保护与碳治理也存在交集，即碳汇建设。退耕还林还草、植树造林、荒漠化防治、草原生态修复、湿地保护等是我国增强国土固碳能力的重要途径。

 

处理好能源问题是应对气候变化的关键。能源消费贡献了我国碳排放总量的一半以上，据国家统计局最新数据，我国化石燃料消费占能源消费总量的84.1%，其中煤炭消费占比高达56.8%，石油消费占18.9%，天然气消费占8.4%，非化石燃料消费占15.9%。《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》指出，到2025年、2030年、2060年，我国非化石燃料消费比重将分别达到20%、25%、80%。为达成预期目标，碳治理与能源政策的深度融合势在必行，一方面需要推动能源结构向低碳化方向转型，另一方面则要加强节能技术的研发与理念的推广。要推动能源结构向低碳化方向转型，就要大力发展风能、太阳能、生物质能、地热能、海洋能、氢能等新能源，并合理规划水能开发，有序推进核电发展，从而减少对传统化石燃料的依赖，实现能源结构的优化转型。能源的节约利用也可以直接降低碳排放，节能管控需坚持市场化手段与行政性手段相结合原则，通过财政补贴鼓励企业节能技术研发与管理方法创新，同时坚持能源消费强度和总量双控原则，严格管控能耗与碳排放强度,加强节能审查与执法，两端共振发力，提高能源利用效率。

 

产业结构的调整及优化与“双碳”目标的实现息息相关，转型升级传统产业与积极发展低碳产业，是产业政策与碳治理相结合的重要体现。具体而言：一是推动传统农业向绿色农业转型，实现农业固碳增效。“绿水青山就是金山银山”，绿色农业的发展不仅有助于环境改善，还可以助力应对气候变化。二是推动“高污染、高耗能、高排放”产业的转型，严格落实对钢铁、水泥、玻璃、电解铝等项目的产能等量置换或减量置换政策。减少高污染高耗能产业不仅有助于产业结构优化，还能实现“减污降碳”，推动经济增长与污染排放增长、碳排放增长脱钩，构建良性经济循环。三是推动绿色低碳产业发展，如新能源、新材料、新能源汽车、绿色环保等战略新兴产业，培育经济新兴增长点，同时动员新兴产业力量，推动我国向低碳社会转型。

 

交通运输也是碳排放的重要来源，是政策协同的重点关注领域之一。交通运输业产生的碳排放约占全国碳排放量的10%，其中道路交通占交通运输业产生的碳排放量的约80%。发展并推广新能源汽车、降低传统燃油汽车比重，是从交通端发力应对气候变化的重要举措。为推广新能源汽车，不仅需要推进充电桩、配套电网等基础设施建设，还可以从提升燃油汽车的市场准入门槛出发，形成汽车产品的替代效应，助力新能源汽车推广。因此，我国可以制定直接的机动车碳排放标准，严格市场准入门槛。当前我国采用的机动车污染物排放标准主要针对一氧化碳、氮氧化物、细颗粒物等大气污染物，最新出台的“国家第六阶段机动车污染物排放标准”（简称“国六标准”）增加了对温室气体的协同控制，但仍属于间接控制，减排效果与机动车所采用的技术手段相关。因此，未来可以考虑制定机动车温室气体排放的直接标准。

 

经济手段是应对气候变化的重要方式，合理运用财政政策、价格机制和金融工具，可助力碳治理。首先，财政补贴和税收优惠有助于低碳产业的发展与低碳技术的研发，对新能源、新材料、新能源汽车、绿色环保等战略新兴产业提供税收优惠，并运用财政资金对研发节能和减排技术的企业提供财政补贴，有利于加速低碳产业和低碳技术的发展。其次，碳排放交易是运用价格机制管控碳排放的重要途径，但当前企业参与碳排放交易的积极性不高，部分企业每年都有碳排放配额盈余，却由于系统操作烦琐等，不愿将盈余配额上传交易，碳排放交易体系的作用尚未被充分激发。建议进一步优化碳排放交易系统的企业端操作界面，并稳步提高碳排放权交易价格，提升企业参与碳排放交易的积极性。最后，可以发展多种低碳金融工具，如绿色贷款、绿色债券、绿色保险、绿色基金等，建设低碳金融体系。

 

推动多领域协同的三个层面

 

实现碳达峰与碳中和目标是一项多领域交叉的全局性与系统性工程，涉及国民经济生活的方方面面。政策协同有助于充分调动各方资源，以适应复杂环境，并增强政策内容的科学性，从而提升碳治理效率、实现“双碳”目标。当前，我国碳治理的相关政策涵盖环境、能源、产业、交通、经济等领域，政策协同正在稳步推进，但不同程度地呈现出“头重脚轻”的格局：中央层面更加重视协同应对气候变化，而地方层面的协同性相对较低。相比于中央政府，地方政府在碳治理过程中不太注重政策协同，政策协同程度明显低于中央。

 

为推进气候政策协同、提升地方碳治理效率，应从宏观、中观与微观层面同时入手。在宏观层面，建立跨区域、跨部门的气候协同治理机制，实现信息资源在各区域、各部门的充分流动与共享。各方共同参与政策目标的协商、政策内容的制定，并结合地区差异，因地制宜选取政策，发挥职能部门特长，使得政策内容更为系统、更为全面。在中观层面，探究不同政策组合带来的减排效应，积极探索碳治理与环境、能源、产业、交通、经济等政策的新型组合模式，鼓励地方先行先试，综合运用多类政策工具，探求实现“双碳”目标的新路径。在微观层面，企业与公众是实施碳治理的基础，我国需充分发挥“看得见的手”与“看不见的手”的力量，共同促进低碳企业的发展与低碳技术的创新，积极向公众传播绿色发展理念，实现社会的可持续发展。

 

实现“双碳”目标，将是一场涉及经济、社会、环境等多领域的历史性变革，“牵一发而动全身”，需要各方共同发力、统筹推进。为此，我国需要推动碳治理与各类政策的深度融合，依托不同政策子系统，充分发挥各类政策路径的优势，并从宏观、中观、微观层面建立可靠的协同机制，从而完成碳达峰与碳中和的宏伟目标，为人类应对气候变化贡献中国力量。

 

（本文系国家社科基金重大项目“中国大气环境污染区域协同治理研究”（17ZDA063）、教育部人文社会科学研究青年基金项目“基于城市大气环境自净能力的高雾霾污染产业梯度转移研究”（18YJC790071）阶段性成果）

 

（作者单位：华南理工大学公共管理学院）