“双碳”达标需政府市场两手发力 完善全国碳排放交易市场 改革能源价格形成机制

　　碳达峰、碳中和的“1+N”政策体系中的顶层设计文件“1”终于正式发布了。10月24日，党中央、国务院发布了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（下称《意见》），这是自去年9月中国领导人在联合国大会上宣布中国要实现碳达峰碳中和以来的首份纲领性文件，预计未来将有N个保障政策落地。

 

　　《意见》指出，实现“双碳”目标要坚持“双轮驱动”的工作原则，“政府和市场两手发力”，要“深化能源和相关领域改革，发挥市场机制作用，形成有效激励约束机制”。也就是说，要在政府的规划和引导下，充分发挥市场机制在实现双碳目标中的作用。

 

　　完善全国碳排放交易市场

 

　　《意见》提出要“统筹建立二氧化碳排放总量控制制度”，“推进市场机制建设”，体现了“双轮驱动”的工作原则。

 

　　总量控制制度是碳交易市场的基础和核心。政府根据“双碳”目标确定二氧化碳排放总量，并将配额分配（或拍卖）纳入减排规划中的各个企业。为避免超额排放带来的经济处罚，那些排放配额不足的企业就需要向那些拥有多余配额的企业购买排放权，通过市场竞争产生碳排放价格。这个价格就相当于碳排放造成损害的成本，由碳排放配额不足的企业承担。这样，将二氧化碳排放的“负面外部性”内部化，体现“谁污染谁付费原则”。

 

　　在前期地方层面碳排放交易试点的基础上，中国全国性的碳市场已于2021年7月16日正式上线交易。当前，这一市场覆盖了我国发电行业的燃煤和燃气机组，囊括了我国近一半的化石燃料燃烧所产生的碳排放，成为世界上最大的碳市场。

 

　　碳排放市场将碳排放权转变为一种具有稀缺性的物品，把原本一直游离在企业之外的气候变化因素纳入企业的成本，改变企业的收支结构。具有碳减排技术优势的企业碳排放较少，而碳减排劣势企业碳排放较多，通过碳排放交易，碳减排优势企业获取收益。在碳排放市场的竞争下，碳排放就成为一种商品。

 

　　为降低成本，企业会投入资金去提升碳减排技术，以减少碳排放，从而促进碳减排技术的进步。碳减排技术的进步促使企业降低对高碳排放的化石燃料的依赖，降低温室气体排放水平，从而使经济走上低碳发展之路。

 

　　日本和欧美各国的经验证明，这种交易机制具有减排效果明显、减排效率高的特点，这是实现“双碳”目标和能源转型的一项重要的市场型政策规制工具，取得了显著的环境和经济效益。

 

　　碳市场是一个系统工程，为充分发挥碳市场的市场化机制对碳减排的作用，《意见》指出，要“逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，完善配额分配管理。将碳汇交易纳入全国碳排放权交易市场，建立健全能够体现碳汇价值的生态保护补偿机制”。我国已经计划在“十四五”期间将钢铁、水泥、化工、电解铝等行业纳入碳排放权交易机制，后续还可以积极考虑逐步将其他能源密集型行业和减碳企业纳入其中，以增强减排力度。

 

　　改革能源价格形成机制

 

　　在自由竞争的市场中，在价格的引导下，市场机制起着调节商品供求、优化资源配置的重要作用。当能源价格由市场机制形成，充分反映碳排放的外部性和原材料成本时，就能对包括碳排放在内的成本构成制约，从而推动形成节能低碳的经济发展模式和消费理念。

 

　　首先，能源价格要充分反映污染成本。碳排放是一个外部性问题，解决外部性的方法是给碳排放定价并让排放者支付。碳排放定价机制可以采用庇古的征税法，如开征污染税，即碳税，也可以采用科斯的市场交易法，如碳排放交易机制。让碳排放者支付碳排放成本，这将提高能源消费成本，推动减碳技术发展。

 

　　其次，进行能源价格市场化形成机制改革以使能源价格充分反映能源成本和供求关系。以电能为例，电能是我国能源消费的主要品种之一，2020年，电能占终端能源消费比重为27%左右，远超全球平均水平的19%。未来用电场景还将会越来越丰富，对电力的需求将持续增长。根据全球能源互联网发展合作组织预测，到2060年，电能占终端用能的比重将达到66%，成为最主要的能源消费品种。

 

　　当前我国的电价并没有全面反映发电供电成本，电价太便宜，主要由我国煤电市场长期存在的“计划电市场煤”这一问题所致。火电的主要原材料是煤炭，煤炭价格由市场形成，但是电价受计划控制，只能在一个小范围内浮动，无法根据煤炭成本和电力市场供求状况自由浮动。动力煤是火力发电的主要原材料，当前动力煤价格持续上涨，处于历史高位，火电企业成本大幅上升，打击了其发电的积极性。这是导致近期电力短缺的一个重要原因。

 

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　　《意见》指出，要“全面推进电力市场化改革，加快培育发展配售电环节独立市场主体”，“扩大市场化交易规模”，“完善电力等能源品种价格市场化形成机制。从有利于节能的角度深化电价改革，理顺输配电价结构，全面放开竞争性环节电价”。具体来看，首先，要在发电、输配电环节进行市场化改革，通过市场竞争降低成本，而不是简单地在“市场煤”的基础上加成形成终端电价，防止发电供电企业简单地将成本向下游转移；其次，进一步完善电力交易中心建设，逐步扩大电力交易市场的市场化定价机制覆盖范围；再次，完善居民阶梯电价制度，逐步取消电价交叉补贴，使电力价格更好地反映供电成本，引导居民形成节能低碳的消费理念。

 

　　进行价格市场化形成机制改革，使能源价格充分反映能源成本和供求关系，就是用经济手段平衡供求矛盾，优化能源配置，将能源配置到使用效率最高的那部分用户，避免资源浪费。