为实现“双碳”目标提供有力法治保障

基于推动生态文明建设的内在要求和构建人类命运共同体的大国担当，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。这一重大战略决策涉及经济社会发展各领域，涉及我国经济社会发展中面临的诸多系统性、关键性、深层次问题。正如习近平总书记在主持召开中央财经委员会第九次会议时强调的，“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”。实现“双碳”目标，既需要经济调节、技术改进、政策引导，也离不开法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

 

健全相关立法，及时反映新时代党和国家事业发展要求。良法是善治的前提。实现“双碳”目标，要在碳排放、碳交易领域形成较为完备的法律规范体系。在立法内容完善方面，既要注重完善碳排放方面的法律法规，主要是从严制定碳排放主体的违法责任以及监管部门的监管责任，最大限度地减少碳排放；又要着力完善碳交易方面的法律规范，尽早出台诸如涉及温室气体自愿减排交易等行政法规和部门规章。在立法权限行使方面，在完善中央立法的同时，鼓励各地先行探索出台应对气候变化的地方性法规，既能突出地方立法的特色，又可以为中央立法积累经验。在立法体例选择方面，实现专项立法和综合立法相结合。一方面，根据我国经济社会发展实际情况和实现“双碳”目标的刚性约束，适时制定、修改大气污染防治法、节约能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法等专项法律法规；另一方面，制定积极应对气候变化的综合性立法，明确各级政府及应对气候变化主管部门的管理职责，明确碳排放权的法律属性，设定企业配额履约的法律义务和责任，为行政监管的依法实施、权益交易的依法运行以及改革创新提供有力保障。

 

将严格执法公正司法贯穿“双碳”目标实现全过程各环节。严格执法方面，一是执法主体要明确。实践中，把碳排放、碳交易方面的职责赋予生态环境部门的做法是比较合理的。随着“双碳”工作深入推进，部分省市在生态环境部门内部设立了专门机构，负责重点碳排放单位管理和碳排放权交易的相关执法工作。二是监管领域要宽。不仅要实现重点领域和行业全覆盖，推动重点行业提出明确的达峰目标并制定行动方案，而且要使其在日常生产中形成节能减排的行为规范。除了严格控制碳排放外，还要在碳交易领域做好计算方式、度量标准、核查溯源、线上交易及责任追究方面的基础性工作。三是执法程序要严。严格程序不仅能达到节能减排的效果，更能在具体执法活动中培育法治意识，反过来为严格执法创造有利条件。“双碳”工作的成效与公正司法密不可分。不论是碳排放方面的行政争议，还是碳交易领域的民事纠纷，都需要公正司法作为保障。目前我国碳排放、碳交易领域的行政诉讼和民事诉讼较少，但可以预见，随着全国碳排放权交易的正式启动，这方面的争议必将逐步显现。公正裁判碳排放、碳交易方面的案件，当务之急是厘清碳排放碳交易领域纠纷的可诉性及原告、被告主体资格，以保障人民群众诉诸司法的权利，特别是要发挥好环境公益诉讼的作用，同时明确受案范围与管辖权、碳排放碳交易的数据认定、裁判内容及其执行等问题。

 

增强守法意识，形成实现“双碳”目标良好社会氛围。生态环境具有公共属性，环境治理需要全社会共同参与。只有全社会信仰法治、厉行法治，以高度的社会责任感认识碳达峰、碳中和这场广泛而深刻的经济社会系统性变革，才能真正推动这项工作在法治轨道上运行并取得实效。立法机关、司法机关积极承担普法责任，实现国家机关普法责任制清单全覆盖，及时普及有关“双碳”目标方面的法律法规及相关国际公约，注重结合执法实践和司法案例增强普法效果。企业要以创新为驱动，大力推进经济、能源、产业结构转型升级，自觉遵守碳排放碳交易领域相关法律法规，特别是要发挥好先行上线交易企业示范引领作用，尽快把一些有益做法推广到更多领域和更广范围。公众要形成绿色低碳生产生活方式，倡导绿色采购、旧物回收、节水节电、“光盘行动”和零碳出行。总之，要形成实现“双碳”目标人人有责的良好氛围，以理念的更新和行为方式的转变为实现“双碳”目标提供坚实基础。

 

围绕应对气候变化积极开展国际法治合作。习近平总书记强调，“中国走向世界，以负责任大国参与国际事务，必须善于运用法治”。国际事务纷繁复杂，从国际合作的必要性和紧迫性角度看，应对气候变化需要国际社会尽快形成有约束力的国际法规则体系。碳排放、碳交易涉及各国发展利益，形成合理的国际法规则体系，可以从以下方面着手。一是必须坚持多边主义，坚持以国际法为基础，维护以联合国为核心的国际体系，遵循《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》相关规定，在公平体现“共同但有区别责任原则”的情况下，引导和推动更多国家加入上述协定，共同落实联合国2030年可持续发展议程设定的目标任务。二是注重实施效果，重点是敦促各缔约国把应对气候变化国际协定要求及时融入本国发展规划，并转化到各自国内立法中，以在一定程度上弥补国际法实施力偏弱的不足。在全球气候治理实践中，中国、德国、日本等部分国家把一些国际协定的内容融入本国经济社会发展的长期战略规划中，英国、法国等部分国家把《联合国气候变化框架公约》及相关协定的要求转化为国内立法，制定了应对气候变化法或低碳发展促进法，取得了较好效果，获得国际社会肯定，值得其他国家和地区借鉴。

 

（作者：代水平，系西北大学法学院副教授）