碳达峰、碳中和：高质量发展的必然选择与难题破解

本文系贾康先生在中国企业改革与发展研究会“企业高质量发展专题研讨会”上的发言（2021.8.3）。

 

谢谢张秘书长。尊敬的徐会长和到会的各位领导、各位专家、各位嘉宾和企业界的朋友，很荣幸接受邀请来做交流。我的发言题目是刚才张秘书长已经提到、大家也一定很关心的——“双碳”目标怎么样和中国面对着高质量发展阶段的经济社会升级发展和可持续发展相结合，谈谈自己的一些基本看法。

 

先从基本概念勾划一下。我们国家领导人已经在国际场合多次表达了对于“双碳”目标高度的关注和认可，在总书记多次提及以后，由中央决策层明确给定目标，中国的二氧化碳排放要在2030年达到峰值，并且要努力争取2060年前后实现碳中和。碳达峰、碳中和可以简称“双碳”目标，这已经成为一个有时间表的属性、中国长远发展规划中的明确任务，这也是我国对国际社会的庄严承诺。

 

概念上的碳达峰，就是在2030年之前，我们的二氧化碳排放量不再增长，达到峰值以后，它的趋势是逐渐降低。碳中和，是企业、团体、还有社会成员作为居民合在一起测算，一定时间内直接或者间接产生的温室气体排放形成总量以后，要通过植树造林等的碳捕获（碳汇），以及与节能减排并行的碳吸纳等等形式（有人把陆地上所有这些相关努力称为绿碳，把海洋方面的类似努力称为蓝碳，是陆地、海洋两大途径），抵消已经产生的二氧化碳等温室气体排放，表现为这个时期中间，是零排放。这样递进的两个目标，作为我们国家现代化推进过程中间对全世界的庄严承诺，当然是意义非常重大、有时间表要求的战略性目标。它应对的就是人类社会共同面临的气候变化、由温室气体排放带来的一系列对于可持续发展的威胁这个问题。

 

经过努力，各国现在已经有全球协约方式，我们中国明确地在这样的国际交流中确立了“双碳”目标，实际上就意味着我们要努力加入全球公共产品的供给过程，涉及整个“地球村”——人类所存在的这个星球中自身的可持续发展问题。

 

对这样一个意义，我们是从中国自己的现代化和整个打造“人类命运共同体”结合视角上，在应有的认识高度上加以理解和把握的。也要特别从中国的视角上强调一下：这样“双碳”目标的实现，与我们国家的“能源安全”息息相关。中国已经发展成为制造业全球第一大规模的“世界工厂”，在产业链逐渐完善、制造加工能力与日俱增的同时，碳排放量也在加速攀升。而且我们国家从资源禀赋来说，相对清洁的油气资源是匮乏的，最主要依靠的还是自己国土上储存量相当高的煤炭。而作为能源体系的安全，当然要结合着整个经济社会的可持续发展，结合着中国和世界打造人类命运共同体这一内在要求，所以要发展低碳经济——这对于中国来说形成了非常明确的挑战性的问题。我们怎么处理好它，直接关系到在能源安全概念之下中国的高质量发展问题。面对着中央要求的高质量发展新阶段，“双碳”目标应该是内在于中国的升级发展、可持续发展、现代化战略诉求的一个重要组成部分。

 

怎么实现呢？两个递进目标的意思，就是首先我们要在经济增长和能源需求增加的同时，持续消减我们基础能源里面现在仍然占2/3以上电力供应里的火电——用煤炭发出的电。当然就要大力发展、运用风电、光电（太阳能电），还有比较清洁的水电，以及核电；还有另外一些，地热、沼气等等。被称为非化石能源的这一方面要加以特别重视。特别是风电、光电，被称为可再生能源。用这些非化石的、可再生的能源，努力以它们比较高的清洁度，形成能源供给中间的替代——就是一步步替代掉火电。另外我们要在各个行业以低碳、零碳的工艺，来替代高碳的制造工艺。

 

跟着这样的导向，我愿特别强调，一定要配合着中国要完成的经济社会转轨——这个改革概念之下的制度建设、机制转换的任务。因为实现所谓绿色低碳发展，去达到“双碳”目标，就很多实际要取得的有效结果来说，是要以制度创新、机制创新带出来后面的科技创新、管理创新。这方面我特别强调一下自己在这个方面的观察。中国在《环保法》修改了以后，曾经有人认为基本解决了问题，因为我们的《环保法》特别明确地给出了这方面的界限：准入、技术标准等等，都是要依法律规定执行的，所以有了《环保法》，是说我们有“铁嘴钢牙了”，来执行环保这方面的标准，就解决了怎么走向“双碳”目标、绿色低碳发展的基本问题。而我观察，还不是这样简单，因为这些法律形式上的要求，是需要用行政系统去执行的。法律手段、行政手段能做到的是什么呢？比如说960万平方公里的国土，所有产生污染排放的主体，要有行政的力量、手上拿着公共权力去执行法律。直观形式就是我们一个一个的环保所，要相互之间衔接成全覆盖的局面，管到所有的排放行为，它在行政成本上的增加，对于中国来说还是一个明显的力不能及的事情，我们只能在一些工商业发展相对集中的地方，让执行机关的密度足够，一个一个接在一起，能够基本把这些区域覆盖住。这样的一个努力当然还要继续做，但是你说什么时候能够把所有的国土都覆盖下来，这个行政成本会非常之高。另外更重要的，就是有这样行政成本的付出以后（就是说所有这些环保所的管理半径相联能够基本覆盖国土以后），管理环节的这些人，在实际执行的时候是什么状态呢？他们要跟排放污染源的主体打交道，那么他们必然落入实际生活中的人情社会里面的拉关系、处关系不断的互动之中。怎么样在这方面最大限度减少因为拉关系、处关系而带来的不公正，始终是一个避不开的问题。如果把他“打点”好了，睁一只眼闭一只眼，应该严格管理的可能不严格管理，铁嘴钢牙就是空谈；如果有些是非常老实的、不会对他做“打点”的人，则反而会受到憋屈，本来应该让他们继续生产经营的可能性，却会被憋住了，不让正常生产经营了。上面两种情况都可能发生。

 

我们在经济学分析上来说，就是现实生活中有权力去管人家的时候，就可能产生“设租”，进而使被管理对象产生“寻租”，设租寻租都是扭曲的、造成社会不公正的行为，都会影响所谓“铁嘴钢牙”的《环保法》的实际落实。

 

所以，一定要把制度机制问题抓好，在市场经济的经济生活里面能够更充分用竞争的手段，来形成“内生”的、调动所有企业和社会成员积极性、自觉去关注与努力实施绿色低碳发展的制度机制，这是非常重要的关键问题。这样当然也不是说就否定法律手段和行政手段，但是经济手段的充分运用，是和中国整个改革开放里面我们所说的现代国家治理概念内在契合的，这是我特别愿意强调的重点。

 

一些具体形式上我们已经有的制度与机制安排，点到为止说一下。比如我们早早有了和《京都议定书》相匹配的“国家清洁发展机制”，这个主要是国际上有共识的一种碳交易机制，要放在清洁发展机制里面。我们最近已经知道，在中国多年探索之后，上个月正式在国家碳交易所里，覆盖了发电行业和一开始明确规定的少数行业，实行比较规范的碳交易机制。这是经济手段，不是用行政手段去直接管理的，而是调动市场主体的积极性，从利益导向出发，使大家自觉去努力在这方面适应绿色低碳发展。

 

还有就是相关的一些“双碳”目标实现所要建设的项目、促进的技术改造、水平提升，一定会要有资金方面的支持，它相关的投融资问题不可忽视。国际上也有这方面很多的探索，中国也和国际上有这方面的交流。很多政策陆续在出台。

 

去年中央经济工作会议明确提到碳达峰、对接碳中和之后，现在作为热点，大家看到运用经济手段这方面，碳交易市场是一个象征。财政部作为国家“以政控财、以财行政”分配体系的管理部门，也是比较早就特别注重对接国际上面的经验，比如前述的清洁发展机制。另外，去年的动态是组建了国家绿色发展基金，财政部和生态环境部、上海市共同发起这个基金，总部设在上海。它也是密切对接“双碳”目标的实现，要有这种投融资机制的构建，带有产业基金性质的支持和推动。

 

我们实现“双碳”目标，最后达到碳中和——这是40年以后要达到的、都已经在2049—2050年成为现代化强国以后，一定还要去兑现的目标。对相关的行业重点和政策建议，应该做更具体的探讨，从“十四五”规划开始，以后40年的过程中间，要一步一步动态优化一开始的初步设计。

 

现在说到粗线条的框架构想方面，有这样一种意见，我个人也是觉得有道理的，即我们应该争取碳达峰这个10年以后的目标，能够适度超前实现，这样来为实现碳中和赢得时间和信心。当然这只是我们主动发挥能动性应该争取的一个前景，宁肯设想得力度大一些，赶早不赶晚，避免在2030年出现“被动达峰”的局面（所谓被动达峰就是你必须兑现承诺的时候，有些手段是带有应急方式，它的副作用很大——实际上已经在当下社会生活中，体现在中央意识到了不能简单“一刀切”，不能为了达到直接考核的目标，“运动式”过度动用那种硬压指标的手段，避免副作用的出现）。

 

从主观来说，还是要力争把各个方面可用的积极因素用起来，首先争取实现2030年的碳达峰能够相对顺利，甚至适当有一点提前。在这个时间表上，当然有很多具体的工作，涉及重点领域的排放限额，还有各个领域里面的时间表，都必须细化，而且要密切结合着引导和强化经济手段，匹配上社会性的认知和市场预期的引导。

 

我们的能源供给革命，已经在相关领域里做了多年探讨，领导人也特别要求，须配合着整个国家的现代化，形成现代化的中国能源供给体系，这被称为是一场革命。这里面可再生能源的开发，还有相关能源的储、运等等，都被作为重点的事项，要纳入配套方案。

 

清洁能源列在最前面的风电和光电这两项，已提出到2030年的时候，它们占总发电量的比重，达到20%。现在是多少呢？2020年这两项加在一起，是多年来超常规发展后的情况，也只占中国整个发电量的10%，即1/10，十年之间我们还要再把它翻一倍，达到整个发电量的20%。

 

相关的先进节能减排的技术推广，当然也是非常重要的任务。要大力挖掘节能增效这方面的潜力，使我们整个产业的绿色特征不断提升起来。很多行业里面具体的技术性的要求，都要编成一览表。“十四五”规划《纲要》里面对于重点已经有了“能够写上去都写上去”的文本体现，各个行业还得进一步细化。

 

在低碳转型、固碳布局这两个概念上，专业人士提出要双轮驱动，一个是把排放量往下压，一个是已经排出的碳怎么样形成碳汇，怎么样做碳捕捉、固碳、碳吸收，这是要并行不悖的。要有一系列利用碳封存这个技术上的研发和突破，有些能源方面怎么趋近于“零碳化”，也有很多技术角度提出的意见和建议。

 

在政策大思路上，我觉得有几点需要提到：第一，低碳发展要确立其在国家法律法规和重大决策部署中的地位，这已经有鲜明的体现。第二，能源革命这方面，要及早做通盘规划，积极向前推进。有一些具体的储能技术、碳捕捉技术等等，所关系到的科技创新，要作为我们现在创新中间的重点事项。第三，我们要在低碳发展的激励机制这方面，把我们的工作做足，前面提到的碳交易市场之外，还有其他一系列和改革相关的机制建设。

 

所以要再特别强调一下一开始就说到的，我们现在如果说调动企业、社会成员所谓“内生的”绿色低碳发展的积极性，必须承认在市场经济大环境之下，要有利益引导的机制，这种利益引导机制实际上就表现为前面强调的经济手段应该发挥充分的作用，应该用利益来引导大家自觉考虑怎么样千方百计走向绿色低碳，节能减排——在引导企业努力开发有利于减排治污、节能降耗的技术、工艺和产品的同时，还要引导消费者的行为认同绿色低碳这方面的发展理念和一系列消费习惯的具体改变。

 

现在如果从“问题导向”视角上来说，中国在资源禀赋局限之下，我们以煤为主的这个格局，在世界上是相当独特的，煤电占整个基础能源电力供应的比重，过去高达80%以上，这些年经过努力，也只降到了2/3还要高一些。前面说到风电、光电现在已经达到了10个点，另外还有十几个点的水电，很低几个点的核电，其他几乎在比重上可以忽略不计的还有沼气、地热。撑大梁的火电，它在可以预见的相当长的时间之内，应当逐渐降低比重，但是什么时候能像其他一些欧洲国家所说的完全放弃煤电？在中国还是不可想象的。首先就得注意，继续用煤发电这个过程中间，怎么理顺从煤到电、到整个供应最终端的消费过程中间，减少扭曲的改革事项，这方面我们前些年已经做了一系列的努力，减少了很多扭曲。但现在不少具体的改革任务，还远远没有完成。

 

现在大家要注意到，发改委在不久前，专门推出了我国价格改革的五年行动方案，这里面非常重要的，就是基础能源的价格和绿色低碳发展相关的机制建设。发改委说到中国民用电相比工业用电、商业用电来看，比价上面民用电还是便宜了。这话说出来，很得罪中国的老百姓，因为意味着今后价格的调整方向，是需要提高民用电的价格水平。怎么处理这样一个很棘手的事？其实后面还有更复杂的事，就是整个电力，民用电和企业用电合在一起，与其他千百种中国在实际经济生活中间形成的供给品的比价关系来看，就是电力太便宜，而中国的电太便宜，实际上就意味着作为供给主体的火电太便宜，就会使所有用电的主体，谁也不会真正从利益导向上、在经济手段起作用的意义上，发自内心、自觉地充分调动积极性去考虑节电——而不节电，实际上就是在中国不节煤，就是在中国不节碳的排放，就是在中国阻碍着我们更好地去改变原来粗放的发展形式而转为高质量发展去对接“双碳”目标。这样一个内在的关系，很值得再强调一下。

 

在这样一个视角上，从这些年大家非常关心的大气污染的典型表现看，是雾霾。我国雾霾的形成跟用煤有直接的关系，当然还有机动车尾气排放等等原因，科学家还在争论到底各自的比重如何，但至少可以肯定，煤炭的使用，包括火电在中国这样高比重的地位，所形成的基本国情，是造成雾霾最主要的构成因素。那么怎么样来适应人民群众美好生活的需要，来降低雾霾？我前面说的一个概念，就是努力调动生产经营主体的积极性，一方面节电，一方面要使企业作为生产主体千方百计开发绿色、清洁的工艺、技术、产品。这包括用煤发电怎么样能够更清洁低碳，用煤发出的电已经造成污染的情况之下，大家（又要包括进来用电的居民）怎么样能够努力节电，而减少未来继续用煤发电的压力，形成趋向良性循环的状态？这里面的价格形成机制，就非常重要，已经形成的比价关系——就是我前面描述的，中国的电在实际生活中间太便宜了，不能不作出改变。

 

直观地说一下，我记得非常清楚：改革开放初期，在北京的民用电，一度电是1.6角，现在是多少呢？有了阶梯用电，第一阶梯是占大头的，每个电表一年度里前面的2880个字，都是第一阶梯用电的价格，是每度电4.8角，如果用到年度之内的第二阶梯，也只上去6分钱，变成5.4角，第三阶梯一下上去了，但一般的家庭用不到第三阶梯。最简单地说，如果从第一阶梯来看，民用电经过了这么40年以上的时间，在价格的变化中间是升为当年的3倍，也就是增长了2倍，但同样40年为期，北京老百姓过日子其他的用品，价位涨了多少倍？比如生活中不可缺少的萝卜、黄瓜、西红柿、大白菜，价位都是上升了100倍不止，那么实际生活中间老百姓很难真正把节电当回事，谁会真正在自己精打细算这方面把节电、人走灯灭、用节能灯泡这个事情，作为家庭里面的重要事项呢？大多数人更多盘算的、精细计较的，是考虑翻了100倍都不止的那些东西——当然这是一般的民众，要说收入特别高水平的富豪，他们可能花什么都不在乎，那不是我们分析的主要对象。如果进一步扩展到企业来说，很类似，40年之间，企业的工业用电、商业用电，也是上升了好几倍，比民用电上升的倍数要高，但是企业其他的开支，上升的都是100倍、200倍、300倍以上，所以企业也是同样，谁也不会真正把调动积极性、提高自己的管理水平、实现自己的物质利益的重点，放在自己的节电上面。企业和居民，都不真正把节电作为一个重要的事情，甚至放到忽略不计的一边，而这实际上在中国就联系到威胁着整个社会生活的雾霾形成。我们现在以极高的代价治理雾霾，从长远来看，就还要更多考虑经济手段，通过比价关系的调整和价格形成机制的合理化，适应市场经济的长期可持续发展，适应我们的“双碳”目标，来攻坚克难，理顺这样的机制和关系。

 

这方面回到电价上来说，就是必须在千百种的供应品里面，把电价相对的价格往上抬。那么往上抬必须解决什么问题？一个是企业怎么受得了，比如说现在要考虑到结合着抬价、结合着以后有可能探讨的碳税，把实际的企业用电在价位上往上抬的时候，必须分步走，每一轮在优胜劣汰的概念上，让少数企业出局，大多数企业可以继续发展，经过多轮的调整，最后改变整个格局。另一个是老百姓这方面，如果真的提价，除了做思想工作、做宣传、让大家尽可能认同之外，也必须是掌握力度，可以分步做，而且要及时提高低保标准，让弱势群体那些吃低保、没有其他收入的人，实际的生活水平不下降——这是政府必须把他们托起来的“社会政策托底”的事。而中产阶层以上的这些人，要让他们逐渐随着提价过程，适应这种比价关系的变化，更多认同变化中自己自觉考虑家里换节能灯泡，更好培养人走灯灭的习惯，更多考虑买一些耐用家用电器、用电量大的物品的时候，更多选用那种节电水平高的供给品。

 

从企业到家庭成员，说到的就是整个中国代表性的用电主体，当然还涉及机关团体。如果能够在中国攻坚克难、触动既得利益、“冲破利益固化藩篱”的改革中，把整个供给品体系中的比价关系和价格形成机制，调到顺应“双碳”目标实现的内在规律性轨道上面，那么也就是回到我前面所说的认识：要有法律的手段，有行政的手段，但这些更多是管准入、管技术标准的硬杠子；而真正能够充分内生调动社会各种主体低碳绿色发展、节能降耗积极性的手段，一定还是经济手段为主，而以经济手段为主达到这样的“双碳”目标，一定要依托着中国在改革深水区，触动既得利益在制度机制上取得实质性进步。现在已经没有那种不触动既得利益的改革空间了，包括触动企业与居民，让大家觉得不舒服、不高兴的事情，怎么把这些事情做好，做到社会可接受？由此，才能够逐渐推进到已经明确树立的“双碳”目标的达成上——这也是我向大家汇报的自己最基本的核心观点。

 

谢谢大家！

 

贾 康 简 介

 

第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。是北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年后又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。

 

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做学问的甘苦，如鱼在水，冷暖自知，不足为外人道，但关于做学问的“指导思想”，我愿意在此一披襟怀：写出一些论文或著作并不是目的，这是探索之途上的一小步，是争取为人类的思想认识之海中加一滴水。我深信，一切人生的虚荣浮华都是过眼烟云，而真正的学术和真知灼见，才能垂诸久远。

 

—— 贾 康