降碳减排在行动｜解读政府工作报告：为中国实现碳达峰碳中和设置了重要的阶段性目标

3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中阐述了“十四五”时期主要目标任务及2021年具体工作要求，提出加快发展方式绿色转型，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护，单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%。这对于中国实现碳达峰、碳中和目标，有哪些重要意义？本报记者采访了昆山杜克大学环境研究中心主任张俊杰。

 

中国环境报：《政府工作报告》中介绍“十四五”时期主要目标任务时提到两个数字，单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%，这对于中国实现碳达峰、碳中和目标，有哪些重要意义？

 

张俊杰：13.5%和18%分别代表了“十四五”时期能耗强度和碳排放强度两大目标。这两大目标的提出，为中国实现碳达峰、碳中和设置了重要的阶段性目标。

 

在过去20年里，中国温室气体排放增长速度不断下降。2000年-2009年，中国温室气体排放年均增长9.2%，在2010年-2019年期间，这一速度下降到了3%左右。而在13.5%、18%这两大目标的约束下，“十四五”期间的碳排放增长速度还需要进一步放缓，这将是一个非常大的挑战。

 

两大目标的实现与经济增长是息息相关的。经济增长速度越快，产业结构调整与技术进步也会越快，碳排放强度也能够快速下降。但是随着中国经济进入新常态，经济增长速度逐步进入比较温和的区间，强度目标带来的压力将会日益突出。

 

强度目标背后隐含的是总量目标。以实现“十四五”期间碳排放强度下降18%为例，如果在此期间中国国内生产总值年均增长6%，那么碳排放总量年均增长必须低于2%；如果经济增长年均速度降到4%，那么碳排放总量在“十四五”时期就没有增长的空间了。这也就是说，经济发展越好，就越容易实现强度目标；经济增速下降，强度目标下的碳减排压力就越大。在经济增长极端不利的情况下，我们甚至有可能会被迫面临削减碳排放总量以实现排放强度目标的困境。

 

中国环境报：今年1月1日起，全国碳市场第1个履约周期正式启动。在您看来，为实现“单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%”这两大目标任务，全国碳市场能发挥什么样的作用？如何发挥？

 

张俊杰：全国碳市场应当在实现能耗强度与碳排放强度两大目标中发挥核心政策工具的作用。

 

长期以来，中国的应对气候变化政策主要依赖于能源、环境、产业等政策发挥的协同效应，逐渐形成了“搭便车”式的政策结构。但是协同性政策并非专门针对碳排放管控而设计。随着国家持续提升应对气候变化的雄心，协同性政策剩余减排差距将会逐渐扩大，无法满足国家的中长期减排需求。在这种情况下，专门针对温室气体减排的碳市场可以成为中国气候治理的主导性政策手段。

 

碳市场可以起到两大重要作用。首先，碳市场提供了显性的碳价信号，能够引导市场主体优化气候容量资源的配置。其次，碳市场中的配额交易，使得不同减排主体的边际减排成本趋于相等，有助于以最小社会成本实现既定的碳排放目标。

 

碳市场提供了灵活的激励机制，从而最大程度降低温室气体管控对经济的影响。碳价不仅能够激励生产者将碳排放因素纳入要素投入与工艺技术选择的考量中，也能激励消费者在选择商品和服务的过程中考虑碳排放，并且能够激励技术创新，诱发对气候友好的技术变迁。总的来说，碳市场可以为市场机制在气候变化领域发挥作用提供集约的信息基础。

 

为了充分发挥全国碳市场的作用，首先应当完善全国碳市场的产权制度建设和市场机制建设，以保证碳市场的活力。在产权制度建设方面，全国碳市场应进一步明确碳排放权的资产属性。在市场机制建设方面，全国碳市场应当利用拍卖等手段来激活一级市场，在免费分配的同时，增强碳市场的价格发现能力。其次，全国碳市场也应该考虑借助碳金融工具来活跃二级市场。金融工具，尤其是碳期货、碳期权与碳远期等金融交易工具可以增加市场交易主体，降低交易成本，对提升市场活跃度有重要意义。

 

中国环境报：《政府工作报告》中提到今年工作时，围绕扎实做好碳达峰、碳中和各项工作，提出了一些具体任务，比如制定2030年前碳排放达峰行动方案、优化产业结构和能源结构等，您是如何理解的？该如何落地，您有哪些建议？

 

张俊杰：针对碳达峰、碳中和提出的各项具体任务，体现了国家倡导法治化与市场化两大原则来应对气候变化。

 

制定2030年前碳排放达峰行动方案，具有重要的意义。首先，碳排放达峰的成效在很大程度上取决于地方政府执行中央应对气候变化战略的力度。通过行动方案可以明确地方政府的责任，通过碳排放目标与实施蓝图，让应对气候变化行动有法可依、有据可查。其次，行动方案规划减排路线图，通过渐进的方式提高温室气体管制强度，能够给市场主体以充分的适应与调整机会，避免低碳转型使高碳行业与相关从业人员陷入困境。

 

温室气体排放主要取决于经济总量、产业结构与效率、能源结构三大因素。在中国经济持续发展的前提下，必须通过优化产业结构提高能效降低对高碳产业和高碳基础设施的依赖，以及通过优化能源结构减少对化石燃料的依赖。除了可再生能源外，也强调了煤炭清洁高效利用与核电，应当是在长远气候目标与中国能源资源禀赋的现实之间做的一项权衡。

 

《政府工作报告》大力倡导了应对气候变化的市场化手段，除了碳市场，还提出了所得税优惠、用能权交易市场、绿色金融三大基于市场的政策工具。充分利用市场化的手段来促进碳减排与社会经济协调发展，这与对环境污染问题的治理有很大不同。