欧盟碳关税的长期影响及应对措施

2023年5月，欧洲议会通过的碳关税机制已进入试运行阶段，两年多之后，中欧贸易将受到这一政策的实质性影响。

 

随着全球对气候变化的担忧日益加深，碳关税作为一种环保手段被提出并逐渐得到实施。欧盟作为全球最大的碳排放体之一，在2021年开始推行碳关税政策，以鼓励企业减少碳排放。然而，这一政策的实施对中欧贸易产生的长期影响及其对中国相关企业的经济效益和竞争力带来的挑战尚未得到充分的研究和分析。

 

碳关税所带来的环境积极影响以及潜在的贸易不公导致世界各国对此态度不一，成为国际社会共同关注和热议的重要话题。一方面，以欧盟为代表的西方发达国家积极支持并推动碳关税的征收，另一方面，以中国和俄罗斯为代表的发展中国家持反对意见，美国则处于一种左右摇摆的状态。

 

碳关税问题的出现，对世界各国都产生了深远影响。就我国而言，欧盟碳关税制度的出台将会直接影响到我国相关企业的经济效益与生存发展，同时还会对我国的进出口贸易及产品结构产生实质影响。在当前严峻的国际国内形势下，认真分析碳关税的潜在影响并积极有效应对碳关税带来的挑战就显得尤为重要。

 

欧盟碳关税制度的来源及内涵

 

气候变化与贸易的交互问题一直是国际社会所广泛关注的话题。为应对全球气候变化，自上世纪九十年代起，北欧国家如芬兰、挪威、丹麦等开始征收碳税。其后，欧盟更是建立了专门的排放交易体系（EUEmissionsTradingSystem）严格控件碳排放量。但在经历了前几个阶段的监管期后，欧盟逐渐意识到如果仅在欧盟范围严格实施碳排放监管措施，将会增加欧洲企业碳排放成本，对碳密集型企业市场竞争力具有不利影响，促使企业从欧盟转移到其他气候管理法规相对宽松的地区，或通过进口替代本地生产，从而导致欧盟以外地区的碳排放量增加，即所谓的“碳泄漏”（carbonleakage）问题。

 

为了减少碳税对能源密集行业和出口企业市场竞争力的影响，欧洲国家也设置了碳税减免条款。如欧盟分配给部分碳密集型产业的免费碳排放配额，以及对部分行业进行税收减免等。此外，欧盟2021年提出了碳边境调节机制（CarbonBorderAdjustmentMechanism,CBAM），开始酝酿对进口产品征收碳关税。

 

2023年4月18日，欧洲议会通过了欧盟碳边境调节机制法规（CBAM，简称“碳关税”），该机制是指某些商品在生产时会产生二氧化碳等温室气体，未来当这些商品进入欧盟境内时，需要额外向欧盟支付一笔与商品制造过程中释放温室气体数量相当的款项。2023年5月16日，该法案已经正式生效，目前进入试运行阶段，过渡期将截至2025年12月31日。过渡期内，进口产品无需缴纳碳关税，但需上报碳排放量。过渡期结束后，进口产品开始缴纳碳关税，每吨碳排放价格与欧盟碳市场配额价格挂钩。

 

当前，碳关税机制覆盖的行业和产品主要涉及钢铁、铝、电力、水泥、化肥和氢等高碳泄漏风险、高碳排放行业的部分产品，其中钢铁、铝暂不考虑电力消耗等“间接排放”。在过渡期结束后，欧盟委员会将定期评估碳关税机制的实施效果，并考虑纳入“间接排放”和产业链下游的排放，并要求在2030年前覆盖欧盟碳市场下所有覆盖产品。碳关税针对所有非欧盟国家，只有加入（或链接）欧盟碳市场的国家才能豁免。对于采取严格气候政策的出口国，在本国已经缴纳的碳排放成本也可以抵扣，包括显性和隐性碳成本。

 

欧盟碳关税对中欧贸易的影响

 

欧盟碳关税将影响中欧贸易，尤其是钢铁和铝行业，而且影响将随着纳入产品的扩大而加剧。更值得注意的是，碳关税将严重冲击WTO规则，甚至改变国际贸易模式。

 

（一）实施初期对中欧贸易的影响有限

 

2026年起，中国对欧出口的钢铁、水泥、化肥和铝等行业部分产品需缴纳碳关税。2021年，中国上述产品对欧出口额为213亿美元，约占对欧出口总额的4%。假定欧盟碳配额价格为60欧元/吨，中国需支付8亿美元的碳关税，预计对欧出口将减少7亿美元左右。其中，钢铁影响最大，2021年对欧出口约163亿美元，需支付6亿美元碳关税；铝制品出口约50美元，但由于暂不考虑生产过程中电力消耗的“间接排放”，所受影响相对有限；化肥和水泥出口仅为0.42和0.07亿美元，因规模小而影响很小。

 

（二）长期影响取决于碳关税适用范围

 

2026年后欧盟委员可以扩大纳入产品和碳排放的范围，最可能情况是在“直接排放”的基础上纳入“间接排放”。而按照目前欧洲议会的要求，最大产品范围是欧盟碳市场下所有覆盖产品。假定在原有产品范围纳入“间接排放”，所需要支付的碳关税将上涨到20亿美元，出口预计减少18亿美元左右。其中，铝制品由于“间接排放”较大，出口平均价格将上升约20%，出口下降约10亿美元，下降额度超过钢铁行业。假定扩大到最大产品范围，纳入欧盟碳市场下所有覆盖产品，石化、塑料、玻璃、陶瓷、造纸等行业会受到影响。2021年中国相关产品对欧出口额超过700亿美元，约占对欧出口总额的15%。预计石化、钢铁、塑料行业受影响最大。

 

（三）严重冲击WTO规则和贸易模式

 

欧盟反复强调碳关税的设计符合WTO规则，但是碳关税本身就会对WTO规则构成严重冲击，并对贸易模式产生深远影响。

 

一是国民待遇和最惠国待遇原则要求不能歧视不同产地的“同类产品”，而确定“同类产品”的标准一般不考虑与产品特性无关的生产过程或生产方法，尤其是并非物理性融入产品的碳排放量。而碳关税按照产品碳排放量来区分是否属于“同类产品”，将严重冲击“同类产品”认定规则，可能导致与产品特性无关的规则泛滥。

 

二是欧盟若绕开最惠国待遇和国民待遇原则，则需要援引一般例外条款。但该条款非常严格，且与气候变化、碳排放无关。而碳关税作为与气候变化相关的单边贸易措施，将构成“对国际贸易的变相限制”。如果碳关税成功援引一般例外条款，将降低条款的门槛而导致滥用。

 

三是欧盟碳关税将同一类产品区分为高碳产品和低碳产品，并歧视高碳产品进口。正如联合国贸发组织所警告，这可能会改变贸易模式，有利于资源效率高、工业生产碳排放较低的国家，但对发展中国家的出口可能产生不利影响。

 

相关建议和应对措施

 

碳关税在国际社会引起了广泛的争议，虽然欧盟可以通过相关立法，但碳关税是否符合WTO规则、最终能否真正实施也存在一定不确定性。为此，中国应做好两手准备，一方面基于WTO规则坚决反对碳关税，另一方面提前做好碳关税实施后的应对举措。

 

第一，在WTO框架下约束碳关税。碳关税在WTO下的合法性仍然存在很多问题，我国应充分利用WTO规则约束碳关税。具体措施包括：通过WTO下部长级会议、货物贸易理事会、环境委员会等平台，利用贸易政策审查、争端解决机制等，联合其他国家与欧盟沟通、向欧盟施压。

 

第二，警惕欧美联手借由碳关税向我国施压。如果未来欧盟、美国等组成“气候俱乐部”，将碳关税作为施压工具，那么包括中国在内的广大发展中国家都将利益受损。我国应密切关注欧美动态，在气候变化和WTO等多边框架下分化瓦解欧盟与美国，警惕欧美联手借由碳关税向我国施压。

 

第三，利用中欧对话机制表达中方关切。灵活利用中欧高级别战略对话、中欧环境与气候高层对话等机制，表达我国对碳关税的关切。沟通的内容包括应对碳泄露的有效措施，碳关税的合法性，以及适用范围、豁免条件、碳排放量测算等。

 

第四，争取欧盟对我国相关能源气候政策的认定。我国除了碳市场这类碳定价政策外，还有降低碳强度、改善能源消费结构、提高能源效率等减排措施，并且我国已经提出了碳达峰碳中和的目标。我国应通过协商，敦促欧盟认可这些能源、气候政策，以便作为隐性碳成本抵消部分碳关税。

 

第五，引导相关出口企业加快实现“双碳”目标，鼓励实现清洁生产的企业对欧出口。面临欧盟碳关税的企业，一般都属于高耗能、高排放行业，未来应控制产量、实现减量发展，途径之一就是适当降低出口。同时，鼓励实现清洁生产的企业对欧出口，例如鼓励使用清洁能源的铝产品企业对欧出口。

 

第六，加强企业碳排放核算、认证方面的能力建设。引导企业建立碳排放核算体系，及时做好内部碳盘查，适时开展产业链碳足迹核算。鼓励企业积极参与产品绿色认证及标准制定，在生产环节中加大可再生能源的比例。