碳关税：欧美的区别与应对思考

　　碳关税：欧盟CBAM与美国CCA的比较

 

　　(一)欧盟碳边境调节机制尘埃落定

 

　　2022年12月13日欧洲议会与欧洲理事会达成临时协议，正式确定建立欧盟碳边境调节机制(以下简称CBAM)，并将于2023年10月1日起正式生效，意味着全球首个“碳关税”机制即将进入实施阶段。

 

　　2023-2026年将是CBAM的过渡期，过渡期内申报企业只需要履行报告义务，2026年，欧盟将正式征收“碳关税”。钢铁、水泥、电力、化肥、铝和氢气，以及特定情况下的间接排放和下游产品将成为第一批纳入征收范围的行业。到2030年欧盟预计将欧盟碳市场涵盖的所有商品囊括进征税范围，而欧盟碳市场将从2026年开始削减免费配额，直到2034年全部取消。欧盟委员会将主要负责CBAM的执行和监管。

 

　　尽管欧盟CBAM的实施已经板上钉钉，但国际上围绕碳关税的争议也从未停歇。争议的核心聚焦于CBAM是否违背世贸组织协定(WTO)原则，并对多边贸易体制带来破坏。我国曾明确表明对CBAM的反对立场，印度、俄罗斯、巴西等国也针对欧盟CBAM表达了担忧和抨击，认为其具有歧视性和不公平性，违反自由贸易相关规定，是危险的贸易壁垒行为。而欧盟始终坚持，并认为CBAM与WTO原则本质上是相适应的，也希望通过开展碳定价和履约促使全球各国都能够推行具有气候雄心的政策。关税与贸易总协定(GATT)中的例外条款即“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施”和“与保护可用竭自然资源有关的措施”，被外界认为将是欧盟在弥合CBAM与WTO的争端中最有可能加以利用的条款。

 

　　(二)美版“碳关税”雏形显现

 

　　2022年6月，美国《清洁竞争法案》(以下简称CCA)草案公布，向外界展示了美国“碳关税”的雏形。相较于欧盟CBAM，CCA呈现了另一种“征税”形式。

 

　　美国CCA的征税逻辑是，以美国产品的平均碳排放水平为基准，对碳排放水平高于基准的进口产品和本国产品征收碳税。

 

　　在征收时间上，从2024年开始，对碳排放水平高于基准线值的部分征收55美元/吨的碳税。之后每年在上年碳税价格上按照通货膨胀率叠加5%进行上浮。

 

　　在征收范围上，2024年和2025年CCA征收的范围将覆盖21个行业的产品。从2026年开始，对进口产品的征税范围将进一步延伸至下游制成品，如进口产品含有500磅以上CCA纳管产品也将征税。到2028年，这一标准将收紧至100磅。

 

　　在进口产品碳排放水平核定层面，如果进口商品原产国具备透明的、可核验的且可信的碳排放信息，且该国是“透明市场经济体(transparent market economy)”的话，美国将承认该产品的碳排放信息。否则，将采用原产国行业产品的平均碳排放强度。如果原产国的排放数据不可靠或无法验证，则采用该国整体碳排放强度。

 

　　从整体上看，美国CCA提案还处于初级阶段，离形成正式文本还有一段距离，也存在部分监管漏洞和不明确的地方，例如：如何定义“透明经济体”、是否豁免已经在出口国进行碳排放履约的产品等。但该法案能侧面反映美国在建立自己“碳关税”制度上的设计思路和机制雏形。

 

　　从目前的版本看，美版“碳关税”相较于欧盟CBAM实现了与碳市场的脱钩，这与美国尚未建立全国碳市场的国情有关。尽管美国CCA与欧盟CBAM征收机制不同，且双方理论上难以形成互相豁免，但美国紧跟欧盟制定“碳关税”政策，一方面展示出对传统盟友欧盟气候政策的支持，并表达对于“碳关税”的开放态度，另一方面也看到了实施“碳关税”对于保护和发展本国制造业的积极作用。

 

　　气候俱乐部：发达经济体的合纵连横

 

　　在气候问题日益成为全球治理议程核心的当下，各国更加意识到气候话语权的重要性，而发达国家似乎更加有意结成气候联盟，主导全球气候治理话语权。在CBAM协议签署的前一天，七国集团正式宣布“气候俱乐部”成立。气候俱乐部将重点关注工业部门的减排，以加速推进工业部门绿色升级，并将促进各国建立更具雄心且更透明的气候政策，尤其在碳排放的核算和报告机制方面，将强化合作，在国际层面打击碳泄漏。

 

　　近期，欧美有意成立“钢铁俱乐部”。2022年10月31日，美国和欧盟同意结束钢铁和铝的贸易争端，以恢复钢铁和铝产品贸易正常化，并计划在未来两年内制定一系列促进钢铁和铝行业低碳转型的政策，确保进口的高碳钢和铝产品无法规避这些政策。

 

　　尽管G7气候俱乐部才迈出一小步，相关运作机制还未正式建立，“钢铁俱乐部”也还处在概念阶段，但可以明确的是：在国际贸易规则与应对气候变化规则越来越交织的背景下，发达经济体有意建立“气候联盟”，在内部建立一套包括碳关税在内的，互认的应对气候变化新机制，并试图利用其在经济和贸易领域的影响力将机制和配套的标准扩大到全球范围。

 

　　小结：国际气候博弈新动态

 

　　应对气候变化问题需要国际合作，但迄今为止应对气候变化问题与国家发展权问题之间的强对立关系并未从根本上得到缓解，致使国际气候谈判进展缓慢。应对气候变化是应基于“现实与后果”还是要尊重“道义与公平”，一直是发达国家与发展中国家气候谈判过程中博弈的重点。近年来，发达经济体应对国际气候问题方面上发生了细微的变化，体现在：

 

　　内部更“团结”。在行动方式上，发达经济体酝酿成立各种内部气候合作关系，实现内部团结一致，减少分歧，进一步牢牢控制气候政策、标准、科技等方面的话语权。

 

　　创新“游戏规则”。以促进减排为由，利用自身经贸优势地位和气候保护的“道义制高点”，主导国际气候政策的制定，通过设置各种类似“碳关税”的贸易机制，制造绿色壁垒。

 

　　气候援助“画饼充饥”。欧盟的CBAM、美国的CCA都设置了帮助最不发达国家实施绿色发展的条款，也表示有意对最不发达国家实施豁免，以便争取其支持。

 

　　在国际气候博弈加剧的当下，国际气候合作将面临诸多挑战：

 

　　发展中国家发展权力受到挤压。欧美碳关税不排除有绕开WTO强行征收的可能，将对现有贸易秩序带来冲击。假若其他国家对欧美碳关税采取相应的反制措施，将对全球贸易自由化带来进一步严重冲击，全球贸易秩序将面临崩溃。

 

　　全球气候将加速恶化。碳关税制造的贸易壁垒将弱化发展中国家产品的价格优势，影响出口。随着出口减弱，经济增长放缓带来的失业、贫困、政府财政收入降低、外汇失衡等问题都将成为政府优先于气候问题亟待解决的事项，导致全球气候加速恶化。

 

　　发达国家将承受高物价。碳关税的实施将会使一部分制造业回流，从而导致发达经济体居民不得不承受高物价。

 

　　我国的应对思考

 

　　(一)关注“透明市场经济体”概念

 

　　在美国肆意破坏国际规则，推行单边主义和贸易保护主义的背景下，美国CCA中提及的“透明市场经济体”概念尤其值得注意。根据CCA规定，一旦被定义为非透明经济体，其出口美国的产品将按该国整体碳排放强度征税，而我国碳排放强度约为美国的3倍，一旦美国滥用自由裁量权，将我国列为非透明经济体，将其友岸制造国家列为透明经济体甚至豁免国家，将进一步打压我国出口型企业的生存空间。

 

　　我国正处于要素和投资驱动型向创新驱动型转换的经济变革中，成本优势依然我国出口产品的核心竞争力之一，欧美碳关税将使我国出口型企业面临更大的转型压力。同时，我国不具备像发达国家一样对进口产品征收碳关税的基础。我国进口的商品主要集中于高端制造业产品和基础原材料产品，暂不具有国产替代性。此外，我国出口结构中，外商投资企业出口金额占比高，存在产业链转移的风险。

 

　　(二)强化与欧盟的谈判与合作

 

　　从国际关系的视角来看，相较于美国用冷战思维处理中美关系，欧盟基于其自身战略自主的长期战略目标，保持与我国常态的竞争合作关系，中欧就共同谈判制定国际气候标准、方式方法的对话空间远大于中美。

 

　　从征收目的来看，欧盟CBAM的核心诉求是通过为碳排放定价，以价格手段倒逼各国采取更有力的减排措施。在征收方式方法上欧盟CBAM基于一套较为合理的碳排放核算、履约和交易机制设立，较美国CCA更加透明，且出口产品在生产地碳履约的成本可以进行抵扣。而美版碳关税完全有可能沦为美国打压发展中国家经济和产业的工具。

 

　　从发展趋势来看，越来越多的发达经济体正在制定各自碳关税制度，而发展中国家反制措施有限。

 

　　从发展规划来看，我国将坚定不移的推行绿色发展，无论是绿色基础设施方面，还是制度框架层面都在加速形成产业低碳化和低碳产业化的沃土，更有利于服务企业建立绿色产业链，打造绿色竞争力。

 

　　综上而言，如果发达国家征收碳关税难以避免，基于两权相害取其轻的原则，我们应当强化与欧盟的谈判和合作，一方面基于欧盟CBAM的核心框架推动全球制定统一的、透明的碳关税机制；另一方面从欧盟CBAM的核心诉求出发，联合发展中国家与欧盟开展谈判，商讨兼顾共同但有区别的原则，推动制定更加合理的豁免和抵消机制。

 

　　(三)高质量共建“一带一路”

 

　　党的二十大报告指出，“积极参与应对气候变化全球治理”。展望未来，我国应继续坚持共同但有区别的责任原则，进一步发挥发展中大国的引领作用，加强“一带一路”国家在绿色发展领域的合作，扩大发展中国家在国际气候乃至经贸领域的话语权。在外交上，站在发展中国家的立场出发，在“一带一路”倡议的框架下，合作共建气候对话平台，团结发展中国家，形成合力应对发达国家的绿色壁垒。在政策和标准制定上，积极参与国际绿色标准制定，以公平公正的原则，使政策、标准与各国发展节奏相适应。在技术和金融支持方面，分享中国绿色发展经验，为发展中国家提供力所能及的资金、技术支持，鼓励企业赴境外设立聚焦绿色低碳领域的股权投资基金，帮助提高环境治理能力。在产业发展上，加速产业链在“一带一路”国家中的布局，为发展中国家提供可持续发展项目资源，支持“一带一路”国家基础设施互联互通和经济一体化，形成经济向心力。

 

　　(四)加快国内绿色转型

 

　　绿色发展是我国高质量发展的内在需求，也是我国应对发达国家绿色壁垒的最优解。一方面我国需进一步加大绿色能源基础设施建设，构建现代能源体系，通过统筹推进大型风电光伏基地和管网基础设施建设，增加绿色低碳能源的供给，在不增加额外用能成本的情况下，降低企业用能过程中的碳排放，吸引对低碳能源有需求的产业转移至我国。另一方面应加快绿色低碳科技创新，强化基础研究、前沿技术布局和科技攻关，围绕能源、工业、建筑交通、碳汇等领域加快先进绿色低碳技术研发。