欧洲碳边境调节机制对全球影响分析

3月15日，在欧盟理事会经济和金融事务部长会（ECOFIN）会议上，欧盟各国财长们达成了一项建立碳边界调整机制的协议，对此前欧盟委员会关于该提案的细节作出修订。这表明继欧盟委员会之后，欧盟理事会也形成了自身的“碳关税”方案，下一步，还要等待欧洲议会确定相应的方案，然后进行三方协商，最终得到法律文本。

碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，简称CBAM）的提案于2021年7月由欧盟委员会提出，该机制将对从其他国家进口到欧盟的某些排放密集型商品征收碳税，涵盖欧洲碳市场中的电力、钢铁、水泥、铝和化肥五个领域，机电产品不受碳边境调节机制影响。以此确保2030年欧盟温室气体排放量比1990年水平至少减少55%。欧盟认为实现2030年减排目标对于实现2050年气候中和、落实欧盟《绿色新政》至关重要。
 

2021年8月，能源基金会委托智库Sandbag、E3G发表联合论文《碳边境调节机制：影响及地缘政治风险分析》，结合CBAM的特征，以及可能给全球带来的影响进行了研判，本文总结十三点主要洞见，简析如下：

 

此分析认为CBAM对中欧贸易影响有限。该机制的现有提案涵盖的所有行业出口总额仅占2019年中国对欧洲出口总额的1.8%。总体而言，按照测算，2026年CBAM为中国向欧盟出口带来的总净成本应仅为1.46亿欧元（1.72亿美元），2035年为2.08亿欧元。（2019年从中国向欧盟出口总额为3620亿欧元）。 

 

同时，国际贸易局势日益紧张，一些欧盟的贸易伙伴将CBAM理解为以气候政策作为伪装的保护欧盟本土市场的工具，但实际上欧盟制定CBAM的动机是多方面的。不同的欧盟利益相关者者将一系列不同的目的与CBAM联系在一起。一些欧盟利益相关者将CBAM视为在欧盟加强应对气候变化行动力度的背景下防止“碳泄漏”的一种方式；另一些人则认为CBAM是推动全球气候变化雄心的一种方式；有人认为CBAM将取代在欧盟碳市场（ETS）中向欧盟工业部门发放的免费排放配额，成为一种增加财政收入的新方式；也有人认为，CBAM可以提高污染商品在欧盟内部市场的价格，从而使污染较低的商品更具竞争力；还有一些人（尤其是一些行业利益相关者）认为这一措施可以缓解欧盟日益增长的气候雄心对其竞争力的影响。

 

为了达到这些多层目的，CBAM的不同设计选项包括行业和排放覆盖范围、合规工具、碳含量评估、可能的豁免、收入的使用，以及欧盟出口在碳成本方面的折扣。然而，无论最终CBAM选择哪种设计，欧盟都强调了CBAM有限的范围，只包括碳强度最高的几个行业，政策的逐步生效，与遵守WTO规则的重要性。

 

当前的提案包括的行业非常有限，只包括直接排放(“范围1”排放)。在中国向欧盟出口产品中，只有钢铁和铝会受到影响。

 

立法时间表表明，CBAM将经过欧洲议会和理事会的审查和政策讨论及欧盟委员会和贸易伙伴的协商，最早将于2023年初生效。试行期为2023年至2025年，在此期间，进口商不会面临来自CBAM的额外费用。到2035年完全取消免费排放配额后，CBAM的全价信号才会适用于来自欧盟贸易伙伴的进口商。

 

据对最可能情景的预测，CBAM对中国出口欧盟的影响微乎其微。该机制当前提案涵盖的所有行业出口总额仅占2019年中国对欧洲出口总额的1.8%。在极端情景下，当覆盖范围扩展时，该比例增加至5%。

 

尽管CBAM的覆盖范围很窄，但它的引入可以让欧盟市场深度改革，加强欧盟国内产品和进口产品的碳成本和欧盟碳市场的效应，逐步取消每年在碳市场中免费发放的碳排放许可配额

 

 

CBAM覆盖行业的新成本很可能会被转嫁到商品的直接消费者身上。进口商将以提高商品销售价格的形式收回部分成本，其受到的整体净影响可能非常小。进口商的净CBAM成本（考虑因市场价格上涨而回收部分成本的因素）明显低于CBAM收取的费用。总体而言，欧盟从6个主要贸易伙伴进口的商品在CBAM下总净成本在2026年将不超过10亿欧元，到2035年将达到16亿欧元。

 

在目前共知的CBAM提案的直接排放范围内，从中国进口的钢铁和铝商品影响相对较小。因为欧盟碳市场将同步征收CBAM和减少免费发放碳排放许可配额，欧盟国内市场所有钢铁和铝都将被征收更高的碳价，中国出口产品的竞争力将取决于其实际产品的碳强度。本分析发现中国钢铁将在2026年比欧盟钢铁价格受到-1%至+2.4%的成本区别，在2036年受到-1.6%至+4.4%的成本区别（按照2021年底欧盟市场钢铁平均价EUR1000而算）

 

欧盟的高级贸易伙伴们持续密切关注欧洲关于CBAM的对话。包括美国和加拿大在内的一些贸易伙伴对探讨CBAM的可行性非常感兴趣。其他欧盟的邻国和经济合作与发展组织（OECD）国家希望通过探索制定国内碳价机制，实现与CBAM的协调一致。但是，很多发展中国家对该机制的设计、公平性和可行性深感关切。 

 

CBAM主要将在欧盟内部引发再分配问题，因为它的引入将增加财政收入，但其成本将主要由消费者承担。由于CBAM覆盖的商品价格可能变得略高，也可能引起欧盟内CBAM覆盖商品相关行业的反对。

 

从长远来看，随着欧盟收紧排放总量限制，逐步取消对工业的免费排放配额发放是不可避免的。若不引入CBAM，替代方案可能包括欧盟内部被高额补贴的脱碳行动，以及随后适用于进口和国内生产的商品标准。

 

为了加快低碳技术的使用，解决地缘政治和贸易紧张中的气候危机，各国需要采取一系列不限于CBAM的措施（如商品标准、政府采购计划和区域贸易协定的环保标准等）促进低碳技术相关贸易，从而在保障国家利益的同时达到气候目标。