财政部将牵头起草 “双碳”财政支持政策

到2020年底，全球共有32个碳税机制上线，共覆盖超过3亿吨碳排放，约占5.6%的全球总排放量。

 

为加快补齐应对气候变化领域手段措施、基础能力等方面短板，全国人大代表、中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南在今年两会期间建议尽快设立应对气候变化中央财政专项资金。

 

近期，财政部针对此建议公布了《财政部对十三届全国人大四次会议第2284号建议的答复》(以下简称“《答复》”)，其中表示在目前已有相关资金渠道情况下，考虑中央层面暂不宜新设“应对气候变化中央财政专项资金”。

 

《答复》还透露，财政部正牵头起草《关于财政支持做好碳达峰碳中和工作的指导意见》，拟充实完善一系列财税支持政策，积极构建有力促进绿色低碳发展的财税政策体系，充分发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，引导和带动更多政策和社会资金支持绿色低碳发展。

 

根据财政部于7月底公布的数据，2016年-2020年，全国财政共安排了生态环保资金44212亿元，年均增长8.2%。其中，中央财政19333亿元，占比达到43.7%。财政层面的支持为打好污染防治攻坚战和推动经济绿色转型提供了坚实支撑。

 

步入“十四五”关键时期，财税政策方面的投入、限制、激励和其他新机制，还将为实现“双碳”目标、推动能源结构及经济社会低碳转型提供关键帮助。

 

全球均增加气候预算投入

 

国际货币基金组织（IMF）认为，世界各国财政部长可以在应对气候变化工作中发挥核心作用，促进减缓与适应投资，创造更多优质就业岗位，推动经济高质量发展。

 

全球的可再生能源供给端补贴一年的总规模约在1660亿美元。欧盟早在2011年就决定在其七年财政预算计划中分配20%用于能源、交通等各领域推动减缓与适应气候变化，并通过欧盟委员会公布的方法学对资金进行具体追踪与计算。挪威奥斯陆市则于2016年正式推出“气候预算”计划，通过财税手段控制每年的排放上限。

 

在促进全球气候治理进程中，财税限制或支持措施不断推出。

 

中国人民大学中国资本市场研究院联席院长赵锡军告诉21世纪经济报道记者，“对于我国来说，财税政策一方面会受到‘双碳’目标的影响，另外一方面又有引导和影响‘双碳’目标的作用。相关行动方案对碳排放重要领域的影响，最终会传导到税收和财政收入的增长方面，然后就会影响到税收、财政政策的设计。”

 

作为约束性目标，“双碳”目标对我国整体的经济体系，从宏观到微观，从最基础的原材料到生产流通再到终端消费过程中的各个环节都会产生影响。赵锡军认为，现阶段对于我国来说，主要影响的是能源、交通、建筑、制造业四大领域。这四大领域不论产能扩张还是投资活动，都可能受到“双碳”目标推进进程的约束。

 

在中国财政科学研究院研究员樊轶侠看来，财政政策的设计应着重于在经济效益与绿色低碳责任间构建利益相关机制，尤其要降低绿色项目因高风险、低收益特性而导致的融资门槛。私人企业面临着项目收益有限、市场引导机制不完善以及缺乏融资和消费渠道等问题。而税收优惠、财政补贴政策可以将一部分“经济利益”直接让渡给微观市场主体，且会影响到企业中长期的生产、投资、研发与经营决策。

 

从能源消费结构来看，我国仍以化石能源消费为主，占比高达85%左右，面临着仅用40年不到的时间、要将目前的化石能源系统变成净零碳排放能源系统的巨大挑战。财政部在《答复》中指出，目前财政部已经通过多项资金支持应对气候变化相关工作，涉及风电光伏、新能源汽车、节能建筑、钢铁煤炭行业产能过剩、清洁取暖、工业节能标准与监察、碳汇能力提升、相关部门基础能力建设等方面。

 

在赵锡军看来，上述内容已经考虑了比较完整和重点的领域，但也可以在其他方面作进一步的拓展。“基本的原则就是要服务于经济的高质量发展，关键词有两个：‘发展’和‘高质量’。在减少碳排放的同时又保持经济能够高质量增长，这其中包含了从高碳升级到低碳状态的过程。”

 

因此，财税政策首先要考虑技术层面的约束，不仅要考察相关领域的减碳技术是否具备一定的可得性和可应用性，还要考虑该技术今后拓展推广的潜力。

 

财力本身也对财税政策能够提供的支持力度有所约束。因此樊轶侠提醒，从政策机制上，碳达峰、碳中和目标涉及到经济社会发展的方方面面，具有高度复杂性，仅靠财政政策是无法实现目标的。除了进一步优化现有的财政政策，还必须在能源价格、碳汇、碳交易等方面发挥公共政策的作用，方能推动“双碳”目标的实现。

 

“此外，通过配套社会政策还能形成公平合理的减排负担，利用社会手段解决碳减排政策的累退性，在实现高效减排的过程中保障社会公平。”

 

对财税进行更科学的统筹

 

《答复》中提到，下一步，财政部将继续通过现有资金渠道加大投入力度，并强化监督指导，推动地方科学规范安排资金，切实提高资金使用效益，更好地支持碳达峰、碳中和工作。

 

财税政策的科学统筹正是赵锡军强调的重点内容，其中最重要的就是通过制定财税政策对地方发展不均衡进行平衡和调整。

 

以能源为例，能源企业大量地分布于中西部地区，交通运输、建筑建造等产业也有相当一部分比例集中在中西部，这意味着地方经济增长、财政收入对相关产业的依赖度要更高于中东部地区。如果加大财税层面对于这些产业的约束和控制，对中西部地区经济发展影响程度更大，不仅可能加剧发展的不平衡，还可能进一步影响相关地区的转型进程。

 

“我们现在还上线了全国碳市场，中西部需要付出一定成本购买排放配额，而能够‘省出’配额的中东部地区则能从碳交易中获取一定利润，这个过程可能会把中西部地区的部分收入转移到东部地区，加剧区域间的不平衡。”赵锡军表示。

 

樊轶侠认为，应全面清理与减污降碳协同增效不相适应的政策内容，取消或降低对化石燃料能源补贴等，也是科学统筹工作的重点内容。

 

增加对可再生能源的补贴并减少对化石能源的补贴都可以增强可再生能源的竞争力、促进能源转型，我国中央财政也一直在积极支持可再生能源发电，并且在2006年至2015年的6次电价调整中，逐步提高可再生能源补贴标准。

 

但是，直接补贴在短时间内很难解决风电光伏价格高、不稳定等问题，还衍生出非理性投资、消纳难、资金链紧张、补贴拖欠等问题，甚至一些光伏行业民企出现甩卖光伏电站的现象。今年3月，国家发改委联合财政部、中央人民银行、银保监会和国家能源局发文针对补贴拖欠问题采取措施，以缓解可再生能源企业困难，促进可再生能源良性发展。

 

在赵锡军看来，针对某些行业采取补贴政策时不能只单独看该行业的情况，还应评估其上下游的发展状况，因为政策不仅会对单个行业产生作用，也会拉动其上下游。“比如光伏产业，单独看的确是清洁的，但是太阳能电池板生产过程却是高耗能高排放的，那么通过补贴引导前端生产使用光伏发电，一方面能够减排，另一方面还能实现一定量的电力消纳。简言之，就是在项目评估时，不仅要考虑发电过程，还要考虑是否促进了煤电使用的减少，促进了排放。”

 

有专家提出，可以通过整合现有环境保护税、成品油消费税、煤资源税等研究开征碳税。

 

实际上，碳税并不是新鲜事物，早在1990年，波兰和芬兰就开始对碳排放进行收费，这两国也成了世界上最早建立碳税制度的国家。之后的两年内，瑞典、挪威、丹麦等欧洲国家先后建立起碳税制度。到2020年底，全球共有32个碳税机制上线，共覆盖超过3亿吨碳排放，约占5.6%的全球总排放量。

 

碳税和碳市场是两种较为成熟的碳定价机制，碳市场的运作原则是“总量控制与交易”，碳税指的则是直接由政府设定税率，碳税所覆盖的企业必须为其排放的每吨二氧化碳按照该税值缴纳碳税。

 

中央财经大学绿色金融国际研究院专家此前曾撰文分析称，财政部可考虑与相关部门一起，研究出台碳税政策或类似机制的可行性，更好地通过碳定价机制激励各行业加快应对气候变化进程。合理的碳税制度应具备科学、适当的碳价与覆盖率，并应对碳税收入实行专款专用，专门用于低碳科技发展与项目投资建设。

 

赵锡军认为，目前在技术层面，通过用电量或用能量收取碳税不难实现，但一定要通过核算核查碳排放量以及能源类型来确定征税的标准。此外，“推动税法机制需要立法部门通过，这还需要一个推动过程。”

 

生态环境部国家应对气候变化战略研究和国际合作中心战略规划部主任柴麒敏在接受21世纪经济报道记者采访时表示，开征碳税能跟碳市场形成互补，如果能整合相关税种确实是好事，但应该规避绿色制度的供给过剩，而且不要忽视其他税种的非减排功能。