全球气候融资困境如何破局？

《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会于11月11日在阿塞拜疆首都巴库举行。气候融资，特别是发达国家如何向发展中国家提供气候应对资金，成为各方关注的焦点和此次会议核心议题之一。

 

当前，全球气候融资缺口巨大，阻碍气候适应的规划和实施。据相关机构估计，除中国以外的新兴市场和发展中国家到2030年将每年需要近2.4万亿美元才能实现气候目标，而目前的投资额仅为其1/4。联合国秘书长古特雷斯强调，2030年气候适应资金缺口或将达到3590亿美元。从全球范围看，气候融资主要来源于政府、金融机构、企业和个人。其中，政府公共资金是最核心的来源，以发达国家为主。当前全球经济发展动力不足的态势仍在延续，发达国家的国际援助越发受到国内预算约束，援助承诺不断违约。金融机构、企业和个人虽然重视气候投融资，但受到投资风险、回报周期和收益率制约，难以满足长期持续的融资需求。更值得关注的是，气候资金在不同国家和地区之间的分配情况明显不均衡，大部分资金流向了少数中等收入国家和部分发达国家，最不发达国家、小岛屿国家和非洲等地区获得的资金严重不足。气候资金在使用过程中也存在诸如项目审批流程烦琐、资金管理不善、缺乏有效监督等问题，甚至不乏资金浪费和挪用现象。2024年9月，欧盟审计院对欧盟一项最重要的援助计划——欧盟重建基金进行严厉批评，因为缺乏控制和效率不高，分配给气候保护措施的资金被严重浪费。例如其中一个被称“与气候相关的贡献”为40%的供水改善项目实际的“气候贡献为零”。

 

发达国家理应为气候融资困境承担主要责任。首先，在导致气候变化问题上负有更大责任的国家，应在解决气候问题上承担更大的责任。讨论责任，不能简单比较排放总量和人均排放量，而是要比较历史累计排放量和人均历史累计排放量。早在1997年，巴西政府就提出累计排放概念，强调全球气候变化主要是发达国家自工业革命以来200多年间温室气体的排放所造成。根据英国碳简报（Carbon Brief）的研究，1850年至2021年间，全球累计碳排放前10名中，西方5个发达国家加上俄罗斯的碳排放占比高达39%，其中美国作为最大的累计排放国排放量占到全球总量的20.3%。但是，这些国家的全球人口比重只有10%。相比之下，中国、印度、巴西和印度尼西亚累计碳排放量占比只有23%，但人口比重却高达42%。在历史人均累计碳排放量前10名中，加拿大和美国高居前两名，且只有特立尼达和多巴哥、俄罗斯、哈萨克斯坦三个发展中国家。《公约》强调“共同但有区别的责任”，即发展中国家和发达国家都要为碳减排努力，但是发达国家由于历史原因排放需要承担更多的责任。其次，发达国家的承诺违约使气候融资困境进一步加剧。2009年，发达国家同意每年为发展中国家筹集1000亿美元，以帮助其适应气候变化并减少温室气体排放。直到13年后的2022年，发达国家才首次实现了这一目标，为发展中国家提供了总计1159亿美元的气候资金。历史欠账越积越多，严重影响发展中国家气候行动的推进。再次，发达国家提供气候资金的主要形式为贷款而非无偿援助，给发展中国家带来沉重债务负担。联合国数据显示，从2019至2020年，超过60%的气候融资（约合3840亿美元）属于贷款，只有470亿美元是低成本或优惠利率资金，无成本赠款仅为360亿美元，而最不发达国家从国际资本市场的借款利率却高达8%，远超发达国家的一般利率。最后，发达国家贷款往往附带不合理的政治或经济附加条件，如要求经济结构调整、开放市场、接受西方标准等，不但侵犯发展中国家主权，而且破坏气候融资的公平性和有效性原则，客观上阻碍其可持续发展。有限的资金往往无法按照实际需求合理流向最脆弱的发展中国家最急需支持的领域，如适应气候变化项目、贫困地区清洁能源推广等，反而成为个别国家以资金为筹码干涉他国内政或推动特定产业利益的工具。

 

气候融资困境已经对全球产生严重负面影响。对于许多小岛屿发展中国家和最不发达国家而言，适应气候变化尤其重要，建造抗风暴房屋、种植耐旱作物、安装可靠的供水系统以及投资社会保障机制是许多适应措施中的基本要素。目前，全球有约一半人口居住在气候“危险地区”，死于气候灾害的可能性比其他地区高出15倍。因为发展中国家融资成本远高于发达国家，所以在接受气候贷款后又会立刻面临债务偿还压力，极易引发财政危机、社会不稳定等连锁反应。2022年，斯里兰卡成为世界历史上第一个因为发展所谓“有机农业”“生态农业”而导致整个国家破产的案例。此外，发达国家甚至以气候变化为由设置贸易壁垒。2023年，欧盟碳边境调节机制（CBAM）完成立法并实施，在两年多过渡期后将于2026年1月1日起对进口产品征收碳关税。这一方面会压缩发展中国家能源密集型和高排放产业在国际贸易中的市场份额，另一方面将进一步加剧国际贸易格局失衡和全球产业链重塑，客观上阻碍全球经济复苏。最后，发达国家在应对气候变化的绿色技术转让、投资合作等方面，往往利用自身优势获取超额利润，使发展中国家无法获得公正的发展利益。人类在所有经济领域都拥有实现净零排放的技术，而阻碍前进的，只能是糟糕的政策和全球合作的缺乏。可喜的是，中国经过多年努力已经在风能、太阳能、水能、核能等清洁能源领域实现了跨越式发展，为广大发展中国家应对气候变化奠定了坚实的技术基础。

 

应对气候变化是全人类的共同责任，需要从人类命运共同体的高度来破解和应对气候融资挑战。一是从国际层面构建有效监督与协作机制，促进国际合作填补资金缺口。一方面，倡导并鼓励联合国相关机构或国际多边组织发挥牵头作用，建立专门针对发达国家气候融资承诺履行情况的监督机制，包括定期审查、数据收集与核实、评估报告发布等。另一方面，倡导国际金融机构、发达国家和发展中国家共同参与建立全球气候融资合作平台，整合各方资源，创新融资方式，如绿色债券发行、公私合营模式（PPP）等，吸引更多私人资本参与气候融资，降低融资成本，提高资金使用效率。二是鼓励发展中国家加强内部协调与合作，形成统一的谈判立场和行动方案。既要积极主张自身合理权益，要求发达国家兑现承诺，提高气候资金的数量、质量和可获取性，确保气候融资公平、公正、透明，也要根据自身资源禀赋、经济发展阶段和社会需求，积极探索符合本国国情的可持续发展道路。三是推动更加公正的贸易规则，坚决维护自身合法利益。广大发展中国家在国际贸易谈判中应积极集体发声，联合抵制发达国家的贸易保护主义行为，推动建立基于公正原则、考虑不同国家发展阶段差异的国际贸易规则体系，确保发展中国家在全球贸易中的合法权益，避免因气候融资问题在国际贸易中遭受进一步损失。

 

“万物各得其和以生，各得其养以成。”面对气候融资的挑战，国际社会需强化合作。唯有全球共同努力，方能破解气候融资困境，共同守护我们赖以生存的地球家园。