矿山生态修复多元化融资渠道探索

由于历史原因，我国长期的粗放型矿产资源开发利用模式不仅对矿产资源造成严重破坏和浪费，也给自然环境带来了巨大负面影响。在双碳目标和“两山理论”的影响下，我国能源结构和消费占比不断发生变化，矿山生态修复作为能源改革与调整的一项重要工作，也将推进我国生态文明不断发展。

 

一、矿山生态修复现状

 

矿山生态修复是我国生态环境治理的重要内涵。我国矿产资源开发活动由来已久，长期高强度、大规模的矿产开采导致我国因矿山开采占用或损毁土地约360万hm2。而废弃矿山会造成矿区地质灾害、矿区土地资源损毁、水土流失、水体污染、土壤重金属污染以及大气污染等多种负面生态环境影响，矿山生态修复逐渐成为我国保护生态环境的关键环节。为此，我国先后出台一系列政策，以有效促进矿山生态环境修复工作。2019年12月我国出台了《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》，明确以市场化运作、科学化治理的模式，加快推进矿山生态修复；2022年6月我国出台了《关于2022年支持定点帮扶县实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接意见》，明确指出要指导支持定点帮扶县开展生态保护修复，从乡村振兴视角推进矿山生态修复市场化。与此同时，自然资源部发布的《社会资本参与国土空间生态修复案例》介绍了山东、安徽、云南、浙江、河南等地的废弃矿山市场化修复案例，亦展现了社会资本参与矿山修复的积极性。

 

然而，目前修复后矿山经济价值不高、项目经济效益不稳定等问题限制了相关方推动生态修复的动力，修复工作滞后严重。具体而言，各地废弃矿山的位置、可开发利用程度等参差不齐，特别是在政府财政资金不足、交通区位差的地区，矿山修复多为公益性质服务本地居民，最终成果以自然环境保护区为主，后续商业开发价值较低。其他修复后的矿山也存在着存量建设用地无法盘活、新增建设用地获取难等矛盾，致使其修复后的建设用地价值不高。在此基础上，叠加矿山生态修复项目投入资金大、投资周期长、后期开发收入不稳定等特点，导致目前相关企业缺乏信心，投资吸引力不强。同时，尚未成熟的商业模式也对金融机构的参与以及绿色金融工具的运用造成较大障碍。

 

二、矿山生态修复路径及特点

 

针对矿山修复初投资大、收益不确定的特性，仅依靠传统的保护区建立等公益类项目难以覆盖后续维护成本，积极探索市场化运作手段的需求与日俱增。目前，市场化矿山生态修复路径以土地指标开发和“生态+“项目为主。

 

（一）路径一：土地指标流转

 

《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》明确规定，历史遗留矿山废弃建设用地恢复为耕地的，通过验收后，可参照城乡建设用地增减挂钩政策，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用。云南省宾川县积极利用土地增减挂钩政策开展土地指标流转，在矿区低平处整理出的220亩水田获得5000万元的收入；安徽省淮北市绿金湖的采煤塌陷地治理项目，在湖周边形成的可出让建设用地预计直接收入可达300多亿元。由于建设用地指标交易机制尚不成熟，交易难问题突出，商业银行介入有限，前期修复资金以政府出资为主，对当地财政基础要求较高。

 

（二）路径二：“生态+”模式

 

将废弃矿山治理与生态建设、旅游资源开发、景观建设、生态农业等相结合，通过生态改造、产业植入、整体规划等方式，产生一定的经济效益、社会效益和生态效益，多地都进行了市场化实践探索。山东省青岛市莱西市的九顶庄园，在原采矿区建成的集葡萄种植、葡萄酒生产、文化旅游等于一体的生态农业。此类模式一般是当地政府以出租或出让一定年限的经营权进行招商引资，对矿山位置有一定要求，适合交通便利地区。由于产业的植入，具有一定的盈利能力，一般以商业银行贷款为主，辅以地方财政补贴，也是近年来探索的EOD模式。

 

引入光伏、风电与旅游、特色产业相结合的农光互补、林光互补、渔光互补等新型治理模式在很多采煤沉陷区、尾矿库不断涌现。在废弃矿山上建设光伏发电项目，不仅能依靠电费受益创造稳定的经济效益，在一定程度上还起到了阻风固沙的作用。区别于光伏的经济型，风力发电在美观上更胜一筹，与当地特色自然景观，打造风电特色小镇成为了乡村振兴的新抓手。例如，天华阳光新能源投资有限公司在广东省平远县投资4.5亿元，租赁原尖山矿区土地109.7 km2，建设50 MW的光伏发电项目，年产值达5200多万元。该模式投资以新能源常见融资方式为主，目前还处于初期探索阶段。

 

三、矿山生态修复多元化融资渠道探索

 

我国早期的矿山生态修复治理投融资模式虽然单一，仅仅是中央政府补助地方政府的政府出资模式，但其发挥的作用奠定了今天矿山生态修复的基础。这个投资模式持续了很长时间，完成了2000多个具有示范性质的修复治理项目。中央财政从每年数千万元起步，逐步扩大投入力度并一度达到每年50多亿元。据中国地质调查局有关机构调查测算，全国历史遗留矿山环境问题治理费用仍需要6082亿元之巨，其中资源枯竭城市历史遗留矿山环境问题治理费用为591亿元，其他历史遗留问题治理费用为5491亿元。仅凭政府出资对于矿山修复资金总量处于杯水车薪状态，即使达到预期修复效果也很难保证后期运维管理，在面对复杂多样且覆盖范围巨大的废弃矿区所引发的生态环境问题时捉襟见肘，给矿区生态修复工作带来了更大的阻碍。积极探索矿山生态修复市场化迫在眉睫，从生态+的生态修复概念，逐步转向EOD的项目融资，是生态修复的全新探索。

 

EOD项目主要有PPP和ABO两种模式。在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限，且项目实施不紧迫的区域，EOD模式可采用PPP方式实施项目；在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限、但项目实施紧迫的区域，EOD模式可采用ABO方式实施项目，即授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式。这一模式通过“生态修复保护+完善基础设施+构建绿色新产业”方式实现项目收益，从而解决融资还款来源问题。

 

政府债券模式，现阶段实施难度低、落地性最强的投融资模式。政府性基金收入可以作为专项债券的还款来源，最大限度地丰富了投资收益；成本低，融资周期长，筹集资金成功率高。但发行金额有限，受本省整体调控影响，存在难以满足某地区生态环境项目（或是其他项目）的总投资额的现象。如烈山区采煤沉陷区综合治理一期项目发行政府专项债融资0.9亿。

 

政府投资基金与投资运营公司模式，无论是设立基金的模式还是直接股权出资成立公司的模式，都是建立在投资主体的合作形式和项目资本金充实的前提下。当社会资本方不直接参与的情况下，所在地政府及本地国有企业自行出资设立基金或者直接组建公司，对投资回报机制有较高要求；社会资本方直接参与共同进行投资情况下通常是与国企合作，通常以超出本项目的综合收益作为投资收益不足的补充。如陕西省自然资源厅、陕西省财政厅作为主发起人，联合陕西地矿集团有限公司、陕西长江资本管理有限公司以及陕西投资基金管理有限公司共同发起设立陕西省秦岭矿山生态修复基金（有限合伙），总规模3.03亿元。

 

创新型金融、环保贷模式，以创新型贷款的形式得以应用，针对项目进行创新，如如建行资溪县支行获批矿山修复项目贷款1.2亿元，用于支持资溪县废弃矿山生态治理修复项目建设。此模式通常与政府投资基金与投资运营公司模式共同合作使用的，一般贷款主体为本地国有企业，同时以本地国有企业自行担保。

 

利用多边银行政策性资金，以“统贷统还、谁用谁还、抵押担保、契约管理、检查验收”的投资模式为主。亚投行、欧投行等多边银行每年定向投资于绿色环保领域额度大，且贷款周期长，费率一般在2.5%左右，融资成本远低于国内商业银行贷款。但验收要求高，对项目完成质量具有较高要求，一般由省里统筹。如财政部与亚洲开发银行（亚行）正式签署了广西贺州可达山矿区生态修复及可持续发展项目贷款协定，利用亚行主权贷款约0.84亿欧元，贷款期限25年。　

 

参考文献

 

[1]荣冬梅,冯聪.矿山生态修复中生态产品价值实现机制探析[J/OL].中国国土资源经济:1-9[2023-02-09].DOI:10.19676/j.cnki.1672-6995.000836.

 

[2]肖文魁.废弃矿山生态修复存在的问题及路径[J].南方农机,2022,53(24):82-84+127.

 

[3]高艳妮,王世曦,杨春艳,孙倩莹,刘学,冯朝阳.基于矿山生态修复的生态产品价值实现主要模式与路径[J].环境科学研究,2022,35(12):2777-2784.

 

[4]许晓明,胡国峰,邵雁,陈堃,宋自新.我国矿山生态修复发展状况及趋势分析[J].矿产勘查,2022,13(Z1):309-314.

 

[5]周静，市场化方式推进矿山生态修复的实施路径与思考

 

作者：

 

张琦彬 中央财经大学-北京银行双碳与金融研究中心助理研究员

 

吴倩茜 中央财经大学-北京银行双碳与金融研究中心研究员