两会｜朱苏荣：以“绿色金融法”推动绿色金融发展

2020年9月，习近平总书记郑重宣布“中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。党的十九届五中全会强调，要“加快推动绿色低碳发展”。实现绿色低碳高质量发展的目标，需要持续提升金融支持绿色低碳发展的能力，充分发挥金融的引导作用。近年来，中国绿色金融政策框架不断完善，绿色金融快速发展，取得了显著成效，为中国绿色低碳发展提供了有力支持。

 

一是绿色金融对于实现绿色低碳目标具有重要意义。实现碳达峰和碳中和目标，形成绿色低碳发展新格局，需要我国经济进一步转型升级。按学术界的估算，我国实现碳中和需累计新增绿色低碳投资超百万亿元，超过每年GDP的2%。在这一过程中，投资所需资金绝大部分需要通过金融体系动员社会资本来实现。同时，绿色金融能够发挥引导作用，促进具有较高潜力的绿色产业发展，推动科技创新。目前，经过多年发展，中国绿色金融产品日益丰富，已形成多层次产品和市场体系，绿色信贷、绿色债券、绿色资产支持证券、绿色基金、绿色信托、绿色保险等产品逐渐成熟。截至2020年末，绿色贷款余额11.95万亿元，居世界第一；绿色债券存量8132亿元，居世界第二；绿色资产支持证券余额760.7亿元。

 

二是“绿色金融法”立法具有重要意义和作用。在绿色金融体系中，绿色金融政策与绿色金融立法是相互促进的关系，制定绿色金融政策和绿色金融的发展经验是绿色金融立法的前提，而绿色金融政策的实施和绿色金融的发展又离不开法律的保障，二者在绿色金融建设中缺一不可。从我国的实践来看，近年来绿色金融政策体系不断完善。2012年，银监会发布《绿色信贷指引》；2015年，人民银行发布《绿色债券支持项目目录》；2016年，人民银行等七部委联合发布了《关于构建绿色金融体系的指导意见》；2019年，国家发展改革委等七部委联合发布《绿色产业指导目录》；2020年，《绿色债券支持项目目录（2020年版）》《银行业存款类金融机构绿色金融业绩评价方案》公开征求意见。绿色债券、绿色信贷、环境信息披露等具体政策逐步落地，为制定“绿色金融法”提供了基础条件。

 

从国内外经验来看，完备的绿色金融制度体系，对于推动绿色金融发展，实现绿色低碳和可持续发展目标具有重要作用和意义。目前，我国绿色金融的政策体系仍不完善，缺少针对绿色金融的顶层设计，相关标准尚未统一，部分领域存在政策空白，在绿色金融原则的推广和绿色金融政策的实施方面仍存在提升空间。

 

一是绿色金融相关制度法律位阶较低。目前，我国颁布的关于绿色金融的制度多为规章和规范性文件，缺乏普适性和强制力，2021年3月1日实施的我国首部绿色金融领域的法规——《深圳经济特区绿色金融条例》仅为地方性法规，其他有关环保和绿色发展的法律法规中，绿色金融仅作为其中的一项内容或政策，缺乏在法律和行政法规层面对绿色金融发展进行统筹规划、规范和指导，不利于绿色金融政策的普遍推行。此外，现行的《人民银行法》《商业银行法》《证券法》等法律中，对于绿色发展理念和绿色金融的体现也不充分。

 

二是绿色金融制度尚不完备，协调性不足。由于我国绿色金融制度多为各部门单独制定，仅针对绿色金融的某一方面进行规范和指导，彼此之间的关联性和协调性不强，容易形成政策重叠和空白，尚未形成统一完善的政策体系，很难为绿色金融提供系统的法律支持。例如，目前人民银行主持修订的《绿色债券项目支持目录（2020年版）》（征求意见稿）已经剔除了“清洁煤炭技术”等化石能源相关的高碳项目，但其他绿色金融的界定标准（包括绿色信贷标准、绿色产业目录等）未作出相应的调整，存在“模糊地带”，对金融机构和企业的指导和规范缺乏明晰的政策依据。

 

三是部分绿色金融创新领域缺乏政策指导。我国绿色金融政策主要集中于信贷、债券等领域，针对期货、保险等金融产品和碳排放等市场的政策存在不足和空白。以碳排放市场为例，2021年2月，我国《碳排放权交易管理办法（试行）》才正式实施。2013~2019年，我国碳排放权交易试点地区交易量仅占同期我国碳排放量的0.54%。虽然试点地区和金融机构针对碳排放权陆续开发了碳债券、碳远期、碳期权、碳基金、境内外碳资产回购、碳资产质押融资、借碳交易、碳资产托管、绿色结构性存款等产品，但由于缺乏相应政策等顶层设计，相关产品和服务仍处于零星试点和探索状态，规模有限，缺乏系统完善的碳金融市场。

 

关于推动绿色金融发展的建议

 

一是完善绿色金融政策框架。制定“绿色金融法”，明确绿色金融范畴、基本原则、发展目标和要求、保障措施等，加快绿色金融顶层设计。同时，在制定和修改其他金融领域相关法律、法规时，也应体现绿色金融原则。

 

二是完善绿色金融配套政策。对现有绿色金融各项规章、规范性文件和政策进行整理，并按“绿色金融法”的立法思路和原则进行整合、修改和完善，作为“绿色金融法”在相关领域的配套政策和实施细则，对金融机构和企业进行规范，并对绿色金融产品和服务创新进行前瞻性指导。

 

三是统一绿色金融标准。在“绿色金融法”总体框架和原则要求下，修订绿色信贷、绿色产业标准，建立绿色基金、绿色保险的界定标准，实现绿色金融标准的统一和有效衔接。

 

四是强化绿色金融的激励约束机制。在“绿色金融法”和相关配套政策中，明确建立绿色金融激励约束机制。对于违反绿色低碳原则的行为和市场主体，要明确罚则，通过限制市场准入、市场融资等约束手段和惩戒措施，提高违法违规成本。建立金融机构可持续投资原则，明确金融机构持有绿色资产的阶段目标和实现路径，降低绿色资产风险权重，提高棕色/高碳资产风险权重，引导金融机构提高绿色低碳业务的资产规模和比重，带动绿色金融市场规模的扩大。通过财政补贴、贴息、税费减免等形式，加大对绿色产业、项目、企业和金融机构的绿色投资的财政支持力度，提高市场主体参与绿色金融的积极性。