推动我国碳金融发展的政策建议

2016年七部委推出《关于构建绿色金融体系的指导意见》，其中提出中国需要完善环境权益交易市场，包括碳排放权交易市场、排污权交易市场、节能量（用能权）交易市场和水权交易市场，并丰富相关融资工具。目前中国推进的环境权益交易市场中，碳排放权市场的发展进度最快，已于2017年12月宣布启动全国碳市场。试点碳交易已有五年经验，但相关金融产品乏善可陈，已有的产品可复制性较差，其根本原因在于碳市场本身发展的不成熟，即使已经形成了“碳配额”和“自愿减排量”两类碳资产，但资产风险较高，资产价值难以获得金融市场的普遍认可。本文将对碳金融发展的现状和主要障碍进行分析，并提出相应的政策建议。

 

一、我国碳金融发展现状

 

（一）碳金融发展仍处在探索初创阶段

 

碳金融的发展与创新，首先取决于碳排放权交易市场的发展程度。自2013年开始，北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳七个试点碳市场陆续启动；2016年12月，又新增福建和四川两个试点省区。试点市场相关立法均以《碳排放权交易管理暂行办法》为基础，由国家发改委起草的《碳排放权交易管理条例》目前还未获得国务院的正式批准，市场缺乏立法基础。

 

在注册登记系统的基础设施方面，各试点在不断加强建设和运营。虽然取得了一定的进展，但仍需健全登记簿管理体制、完善系统的安全机制，并解决各试点的注册登记系统与其他系统的对接等问题。全国碳市场的登记注册系统设置在湖北，交易结算系统设置在上海。目前由湖北碳排放权交易中心和上海环境能源交易所牵头正在做相关系统的基础建设工作。

 

碳核查方面，除了四川省外，各试点均制定了核查指南，但在行业分类、术语、细则等方面有明显差异，存在标准不统一、核查边界模糊和核算数据具有不确定性等问题，影响核查的公平性和准确性。另外，有资质的第三方核查机构数量较少，难以保证碳核查的质量。

 

从交易来看，2014年到2018年，除四川省还没有进行市场交易外，各试点共交易约1.9亿吨，交易额达到37.5亿元。整体来看，碳交易市场基础设施建设较为完备，但各地均存在交易机制不成熟完善，交易量不大，流动性不足，各地交易价格差异较大，北京的成交均价51.2元/吨，而重庆只有2.9元/吨。显然，碳交易市场尚不成熟，由此派生的碳金融发展也处在探索初创阶段。

 

（二）现有碳金融创新产品数量不多，规模偏小

 

当前，各试点市场主要以现货交易为主，有一些试点进行了碳衍生品交易和碳相关融资工具方面的尝试，包括配额回购融资、碳资产质押、碳债券、碳掉期、碳远期等，但产品数量不多，金额也不大。已推出的一些金融产品情况如下表所示：

 

表1：部分碳排放权试点推出的碳金融产品情况

 

本/文-内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com

 

二、我国碳金融发展的主要障碍

 

（一）碳金融发展缺乏有效的碳交易市场基础

 

碳金融的良好发展依赖于碳市场的健康稳定和活跃交易，但当前我国碳市场建设存在的问题无疑会阻碍碳金融的发展。

 

首先，市场缺乏流动性。各个试点市场的交易都集中发生在各自的履约期月份，反映出控排企业买入碳排放权主要是为了满足履约要求，而非出于交易需求，企业的履约意识有待加强。很多缺口企业在临近履约期、履约工作启动后才开始入市购买配额，在冲刺阶段产生大量刚性需求，带动市场交易量和交易价格大幅度攀升；其他时间段内，市场活跃度很低，导致非履约期市场流动性严重不足。

 

其次，价格波动较大导致企业难以对碳价形成合理预期，参与碳交易的风险增加，市场上又缺少相应对冲风险的金融工具，因此加大了企业进入市场的担忧，形成恶性循环。

 

再次，各试点碳市场的信息透明度有待提高，包括配额量的确定、分发情况、控排企业排放数据的统计、交易情况等。市场参与者不了解市场情况，无法形成稳定的预期，缺乏理性决策的基础。

 

此外，碳排放数据的准确性有待提高。碳排放数据是碳市场良好运行和发展的重要因素，这需要完善的MRV（监测、报告与核查）体系来保障。目前中国碳市场在MRV管理机制建设和具体执行层面都存在问题，相关制度和方法学有待细化，具体执行的方法、流程有待完善，监测方面的系统建设速度有待提高。

 

（二）利益相关方对碳金融认识不足，持观望态度

 

碳金融在我国的发展时间不长，对于很多人来说是一个陌生的新名词，缺乏了解和参与度，政府对于其推动市场良性发展的作用认识不足，企业和金融机构没有意识到发展碳金融对自身的收益。

 

政府的关注点集中在节能减排上，并未太多考虑至市场交易层面，造成市场机制的设计不完善，并未有意识真正引导社会各方参与其中，对于新兴金融模式的了解和推进较为缓慢和保守，在顶层设计上缺乏配套的法律法规和实施细则。

 

企业对碳金融的广度、深度以及体制、机制等不了解。大多数控排企业都是为了履约而进入碳市场，对于碳金融的发展尚存疑虑，处于观望阶段，一般不采取行动，并没有意识到碳金融项目可以给企业带来的潜在绿色商机和利润空间。

 

金融机构也未系统、全面地了解碳金融市场，对业务的流程和规则不熟悉，缺乏内部支持政策，对于应用于碳市场的操作模式、风险管理等研究不足，具备相关知识的人才也很少，导致金融机构不敢轻易行动，仅有少数机构开拓了碳金融领域，但产品数量和品种都有限，供客户选择的余地较小，限制了市场交易量。

 

（三）以碳资产为基础的金融产品风险较高

 

碳资产是企业可以出售的资产，它的价格随着市场的行情而变动。目前碳市场已经形成了“碳配额”和“自愿减排量(CCER)”两种碳资产。

 

如前文所述，不同试点市场的碳配额价格差异明显，即使是同一市场，碳配额的价格波动也很大。从2017年9月到2018年8月这一年中，北京的最高日均价达到71.1元/吨，而最低日均价只有34.0元/吨，重庆的最高和最低日均价分别是31.9和1.4元/吨。碳配额价格如此大的差异和波动使拥有碳配额这一资产的风险较高。

 

而对于CCER这一碳资产，政策风险性比较高。八个试点碳市场均设置了CCER抵消机制，抵消比例上海为1%，其余省市试点均在5%—10%。但由于各试点对可用于抵消的CCER项目设置了其他的约束条件，实际用于抵消的CCER数额远低于设置的抵消比例。2017年3月，国家发改委宣布暂缓新项目的备案申请，12月全国碳市场宣布启动时也没有明确CCER何时和如何纳入全国碳市场交易，开发CCER项目的前景很不明朗，政策的不确定性使CCER这一碳资产的风险性很高。

 

碳金融产品是以碳资产为基础的金融市场活动，在碳资产风险较高时相关碳金融产品的风险也一同增加。同时，由于碳金融交易的产品内容的复杂性、交易的杠杆性、交易结果的不确定性等特征，碳资产领域的市场风险、流动性风险、操作风险等在碳金融交易中更加凸显，增加了碳金融产品的风险程度。

 

三、政策建议

 

（一）推动碳现货市场健康稳定发展，为碳金融发展提供良好的市场基础

 

碳现货市场的发展是碳期货以及其他碳金融产品创新的基石，其健康稳定发展取决于以下条件的成熟：

 

一是完善的市场顶层设计。应尽快完成碳市场建设的立法程序，并完善相关配套制度，建立科学、统一、执行性强的方法学，做好基础设施建设，提高数据的准确性和信息的透明度，充分发挥cap-and-trade机制的作用，真正发挥市场定价的功能，实现减排目标。

 

二是稳定积极的交易政策。首先政策要稳定和明确，例如配额发放机制、CCER政策等；其次要鼓励具有一定规模的交易，这样才能形成合理碳价；此外要适当引入多元化的市场参与主体，合理的市场规模以及充分的流动性，是碳市场能够有效发挥定价功能的基础，而为了防止个人投资者盲目入市，加剧市场波动，在市场不成熟时要谨慎引入个人投资者。

 

三是灵活的价格调控机制。建议建立碳市场的价格稳定调控机制，可以建立政府储备池和碳市场平准基金，合理设定碳价调控区间，并依托碳配额储备与平准基金建立公开市场操作机制；还可以设置价格涨跌停及最大持仓量限制制度，限制当日最高涨跌的百分比和配额持有者的最大持仓量。

 

（二）推动碳期货市场的建设，引入金融监管

 

期货市场是现货市场的有效补充，有风险管理、套期保值、促进价格发现、提供流动性和套利机会等作用。碳交易期货市场能够更加有效地配置碳资产，因此，研究启动碳期货市场建设，扩大碳市场的层次体系，实现碳现货市场与期货市场互利互动，能够推动碳排放权交易体系的良好建设。

 

同时，应当加强金融监管，宏观层面和微观层面均要做到审慎监管，施行综合防范措施，确保风险的可防范性和减少风险的放大性。由于证监会对于市场机制、价格调控、未来衍生品的引入、风险防控等一系列问题有着丰富的经验，建议在监管中引入中国证监会，进行联合监管。

 

（三）加强利益相关方的碳金融能力建设

 

利益相关方主要包括政府、企业和金融机构。碳市场是人为规定而非自发生成的市场，受政策影响较大，因而政府作为政策制定者，配备一定的碳金融知识储备，才能在制定政策时掌握好“度”，既保证碳市场的稳定运行，避免出现过多投机现象，又能增加碳市场的活跃度。企业和金融机构作为碳市场的主要参与者，只有提高其碳金融能力，才能有力催生碳金融衍生品的发展和促进流转，从而刺激整个市场健康良性活跃的发展。

 

相比市场需求来说，碳金融方面的专业人才缺口很大。需要设计全面的碳金融课程，引进权威的师资力量，对政府、企业、金融机构等利益相关方进行定期培训，使他们熟悉业务的流程和规则，培养在职人员的理论知识水平和技术水平。另外，还要加强宣传和科普，改变传统观念，增强社会整体对节能减排和碳金融的认识。

 

（四）鼓励碳金融产品创新试点

 

为推动碳金融体系的层次性发展，在稳步前行的基础上，政府可出台激励措施，适当鼓励碳金融产品创新试点。金融机构应丰富产品类型，鼓励创新形式，探索贴合企业和机构实际需求，具备可操作性、简便性、流通能力强的碳金融产品。对于风险较高的碳金融衍生品，近期可以推动场外产品，如远期、掉期产品，逐步推动场内金融产品，如期货、期权产品的推出，并注意有效监管，防范风险。

 

文章来源： 崔莹、王遥  中央财经大学绿色金融国际研究院