张昕：建立碳排放交易基金

碳排放权交易机制是应对气候变化的重要制度创新，是基于市场机制实现碳减排的政策工具，尽快建立健全全国碳排放权交易市场（以下简称“全国碳市场”），将有助于推动我国实现碳达峰目标与碳中和愿景。

 

全国碳市场建设已经进入快车道，特别是近期陆续出台或公布了一系列全国碳市场法律法规和重要技术规范。继2020年12月生态环境部出台《碳排放权交易管理办法（试行）》之后，2021年3月30日，生态环境部就《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》公开征求意见，草案修改稿是在2019年3月底公布的《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》基础上进一步修改完善形成的。《碳排放权交易管理暂行条例》将由国务院颁布，是我国碳排放权交易市场化的基础性法规，规定了全国碳市场的制度框架，规范了碳排放权交易及相关活动，为全国碳市场发挥碳减排作用提供了法律保障。

 

值得注意的是，与《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》《碳排放权交易管理办法（试行）》相比较，《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》第二十一条是新增加的条款，规定了国家建立碳排放交易基金及相关事项，即规定了碳排放权交易基金属性为国家建立的政府基金，基金资金来源于全国碳市场配额有偿分配收益，基金资金将用于促进碳市场发挥减排成效，推动社会经济的低碳转型。实质上，该条款明确了全国碳市场配额有偿分配收入使用管理的方式与目的，即以配额有偿分配收入为资本金建立基金，基金通过市场化运作进行气候投融资，从而提升碳市场碳减排成效，促进社会经济低碳发展。该条款为全国碳市场建立配额有偿分配收入使用管理体系奠定了法规基础，勾画了基金管理框架。

 

配额有偿分配如一级市场配额拍卖（以下简称“配额拍卖”）不仅可以减少配额免费分配方法的固有缺陷和不公平性，还有助于指导二级市场配额交易价格，推动实现碳市场排放总量控制目标。随着碳市场排放总量控制力度不断加强以及市场制度体系建设逐渐完善，配额有偿分配将成为碳市场配额分配及其供需调节的重要方式，例如，配额拍卖已经成为国外较成熟碳市场配额分配的重要方式，并通过法律确保将配额拍卖收入用于推动低碳发展。此外，更多的碳市场利用配额拍卖收入建立基金用于推动重点领域低碳发展，并取得了良好效果。

 

欧盟碳市场配额实施免费与有偿分配（配额拍卖）相结合的分配方式，并且分阶段调整有偿分配配额的比例和覆盖的行业。欧盟碳市场在第一阶段（2005～2007年）配额几乎全部免费分配。第二阶段（2008～2012年）配额有偿分配的实际比例是3%，且仅对纳管发电机组排放配额实施有偿分配。在第三阶段（2013～2020年），欧盟碳市场对纳管发电机组有偿分配配额的比例不断提高，如2013年配额有偿分配的比例为20%，之后逐渐增加到全部配额有偿分配。此外，对其他行业排放设施逐渐实施有偿分配配额。目前，欧盟碳市场超过50%的配额采用有偿分配，不同成员国根据其经济发展水平有偿分配配额的比例不一样。在第四阶段（2021～2030年），欧盟碳市场将继续强化配额有偿分配，有偿分配配额比例将超过57%。

 

欧盟碳交易基础性法律《欧盟排放交易体系指令》规定，参加欧盟碳市场的成员国应将至少一半的配额拍卖收入用于应对气候变化和能源项目。欧盟碳市场用配额拍卖收入建立了NER300基金，资金规模约为拍卖3亿个配额获得的收入，各成员国均可以使用该基金的资金，主要用于支持可再生能源发展、提升能效、可持续交通和低碳技术创新研发等。2021～2030年，NER300基金将逐渐由创新基金（Innovation Fund）取代，基金规模为拍卖5亿个配额所得收入，主要用于各国的低碳技术创新、能效项目和低碳事业发展等。

 

美国加州碳市场也采用免费与配额拍卖相结合的方式分配配额。工业企业按照产品基准线和能耗基准线法计算免费配额数量，电力配电企业按照历史排放量的90%免费分配配额，但同时要求配电企业将配额拍卖，并将收入补贴给用户。政府预留部分配额用于调节市场供需和价格。加州碳市场为配额拍卖建立了底价机制，即对各年度和批次的拍卖配额规定底价。

 

加州SB535法规规定，应至少将加州碳市场配额拍卖收入的25%用于帮助弱势群体和低收入家庭。此外，加州碳市场用配额拍卖收入建立温室气体减排基金（Greenhouse Gas Reductions Fund），用于支持加州应对气候变化投资项目，主要包括低碳交通运输和可持续社区发展、清洁能源和提升能源效率、自然资源和垃圾管理。据统计，该基金的60%用于低碳交通运输和可持续社区项目。

 

美国区域温室气体减排行动（RGGI）碳市场是美国东北部和中部10个州联合建立运行的温室气体减排和交易体系。RGGI碳市场仅纳入发电企业，且完全采用配额拍卖的方式分配配额。据报道，2009～2016年，RGGI碳市场覆盖的发电企业二氧化碳排放量下降了35%，这主要是因为配额价格推动发电企业能源消费结构的低碳化，以及配额拍卖收益对发电企业碳减排行动的反哺。

 

RGGI碳市场将配额拍卖收入作为投资计划，不仅用于支持碳减排项目，还用于提升整个体系（地区）的经济效益。RGGI碳市场配额拍卖收入主要用于支持提升能源效率、发展清洁和可再生能源、减缓气候变化、直接电费补贴、补贴低收入家庭能源消费支出。例如，2016年RGGI碳市场一半以上的配额拍卖收入都用于能效项目，这些项目预计将为参与的家庭和企业节省大量的能源费用，而且还会在项目实施的整个生命周期内减少约300万吨二氧化碳排放；又如，2016年RGGI碳市场利用配额拍卖收入直接补贴受低碳措施影响的家庭超过80万个。

 

加拿大魁北克碳市场用配额拍卖收入建立了绿色基金（Green Fund），主要用于以下领域：帮助启动魁北克应对气候变化行动计划（Climate Change Action Plan,CCAP）之下的各类应对气候变化项目，包括减缓气候变化和适应气候变化两个方面；投资家庭能效项目；提升建筑行业能效项目；创新和推广碳减排技术，包括碳封存、智能物流和交通运输电气化；等等。

 

我国广东试点碳市场是常态化开展配额拍卖的试点碳市场，通常每年在一级市场拍卖配额4次。2014年广东试点碳市场拟用配额拍卖收入的6亿元成立低碳发展基金，并将以后每年配额拍卖所得的80%收入注入基金，用于推动控排企业履约、支持企业节能降碳项目、推进碳金融和低碳产业发展。遗憾的是，广东试点碳市场的低碳发展基金最终没有建立起来。截至2020年12月，广东试点碳市场共组织了17次有偿配额竞价拍卖，拍卖收入超过8亿元，划归省财政统筹使用。

 

《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》明确指出，全国碳市场根据国家要求适时引入有偿分配，并逐步扩大有偿分配比例。配额有偿分配将逐渐成为全国碳市场重要的配额分配方式，必须根据《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》及相关法律法规，逐渐建立完备的配额有偿分配收入管理体系，为此提出以下建议。

 

一是坚持碳排放交易基金取之于减碳用之于减碳的定位，坚持政府管理、市场运作、防范风险、可持续发展的建设与运维原则。二是进一步完善碳排放交易基金顶层设计，为组建和运维基金奠定基础。以政府、企业和社会共赢为目标，进一步明确相关管理部门职责及关系，进一步明确基金规模、组织和管理构架、决策机制、运营模式、投资方式与重点领域等。三是更好地发挥基金的引导和杠杆作用，鼓励和撬动更多社会资本促进碳市场发挥减排成效，推动社会经济的低碳转型，同时也促进基金可持续、健康有序发展。四是建立信息披露制度，公开披露配额有偿分配收入，确立基金资金预算并公布具体用途。

 

总之，建立碳排放交易基金是完善配额拍卖收入管理体系的重要举措，是碳市场配额分配制度的重要补充，并为推动经济社会低碳转型提供投融资平台，是充分发挥全国碳市场优化配置碳排放资源和更好发挥政府作用的具体体现。■ 本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排 放_交-易^网^t an pa i fang . c om

作者｜张昕「国家应对气候变化战略研究和国际合作中心总经济师、教授」