张希良｜“强制”和“自愿”双轮驱动，落实全国碳市场在国家碳定价体系的主体地位

2024年5月24日，清华五道口全球绿色金融论坛在清华大学五道口金融学院隆重召开。本次论坛由NGFS研究专家网络（ENR）与清华大学五道口金融学院联合主办、清华大学五道口金融学院绿色金融研究中心（CGFR）承办，线上线下相结合，中英双语直播。清华大学能源环境经济研究所所长、教授张希良出席会议并作主旨演讲。

 

张希良分享了“以全国碳市场为主体的碳定价体系建设”的观点。他指出，建立国家碳定价体系是引领全球气候治理进程的重要抓手。强制碳市场能够为全国目前70%的碳排放确权，也能够为全国目前70%的碳排放权确定价格，并通过产品和服务市场产生溢出效应，同时自愿碳市场能够为企业和个人自发减排意愿定价。因此，全国碳市场应成为国家碳定价体系建设的主体。他建议，落实全国碳市场在国家碳定价体系建设的主体地位，要提高强制碳市场减碳的效益和效率，改革国家碳排放目标分解考核方式，同时发挥自愿碳市场的辅助作用。

 

 

张希良

 

发言速记

 

清华大学能源环境经济研究所所长、教授张希良：

 

非常感谢鞠建东教授邀请我来参加会议，与大家分享我对中国碳定价的一些思考。今天我们提的“绿色金融”是个范围很广的话题，但在中国如果没有碳定价来支撑，我觉得真正的绿色金融，特别是气候金融是很难发展起来的。我本人这些年主要从事国家碳市场的设计和研究，所以我想谈一谈“以全国碳市场为主体的国家碳定价体系建设”的问题。

 

国家最近出台了一些文件，专门谈碳定价的问题，我分享几个看法：第一，为什么建立国家碳定价体系；第二，如何建立国家碳定价体系；第三，为什么碳市场能够成为国家碳定价体系建设的主体；第四，如何落实这个主体。

 

首先，为什么要建立国家碳定价体系呢？总的来说，气候变化对经济产生了不利影响。最近我们研究所的一个研究生研究了2003年到2020年期间，人为活动引起的气候变化导致的极端天气事件对各行业的影响，估算了对经济的影响，大概占GDP的0.34%，这仅仅是一个方面。应对气候变化对中国来说也不是一个完全的成本问题，实际上还可能会避免经济损失。总体来说，如果把空气质量各方面的环境问题考虑在内，我觉得应对气候变化对中国来说是一个“划算”的经济活动。

 

再一个，我国强调要促进产业转型升级和经济高质量发展。为什么很长时间做得不是特别理想呢？很重要的原因是缺少对企业和消费者碳减排方面的激励，有了碳定价以后，它可以直接为企业和消费者提供有效的激励。李政教授刚才提到了我国要转型，要实现碳中和，需要大量的低碳、零碳、负碳的技术，以及数字化的碳管理技术，但是这些技术的研发、大规模的采用都需要较强的激励。现在我国也面临着气候变化相关的贸易问题。如果有碳定价，这也是国家在应对气候变化贸易方面很重要的抓手。

 

另外，国家主席习近平提出，中国在全球气候治理方面，要从参与者到贡献者再到引领者。在全球气候治理方面，碳定价机制、碳交易是很重要的。中国现在已经建立起了国家碳市场，从管控的排放量来看，我国碳市场是全球最大的碳市场。如果将来我国碳市场（强制性碳市场）能够发挥出很好作用的话，会是我国引领全球气候治理的重要抓手，特别是也会为一些发展中国家提供很好的借鉴。所以我觉得有必要建立碳定价体系。

 

接下来谈谈如何建立国家碳定价体系？按照我国2060年前实现“碳中和”的目标，我们团队用模型分析了中国未来总的碳排放趋势。这就是我国允许的碳排放量，也就是碳排放权。我国碳排放总量的情况、大概的趋势，也反映了中国对国际的承诺。

 

初期，碳排放权比较多，碳价是比较低的，未来随着碳排放权的资源逐渐稀缺，碳价将来会非常高。碳价还可以反映中国的边际减排成本呈现不断递增的趋势。因为我国现在有很多低碳减排机会，但是低成本减排的机会越来越少，未来做起来越来越难，所以边际减排成本越来越高。

 

总体来说，我国碳定价最重要的是首先要确权。如果要建立碳定价体系，怎样建立确权呢？我觉得有两个方式：一是碳税，这是碳定价的机制；二是碳排放权交易体系。这两种都是强制性的确权，强制性的碳定价建立机制。中国为什么不搞碳税，为什么搞碳市场？这个问题在2009年就讨论过。最重要的原因实际上是价格由政府决定，减排量由市场来决定，所以碳造成的不确定性在于减排量。碳市场正好相反，它把总量控制住，碳价由市场决定，所以不确定性在于碳价。还有一个更重要的问题，如何制定合理的碳税？定太低起不到效果，定太高得不到社会采用，这是两个关键的问题。所以我国建立碳排放权交易体系首先在七个地方开展了试点。

 

实际上碳市场要发挥作用，还要利用能源市场、原材料市场，这样确保碳价可以在整个经济体系里广泛传播，这也是非常关键的。例如，欧洲碳市场做得比较好的重要原因是电力行业能够实现百分之百拍卖，前提是其较为完善的电力市场，但这是我国目前还不能实现的。所以我国不能像欧盟一样，进行大规模拍卖。总的来说，碳市场、能源市场和碳市场覆盖的原料产品市场需要共同发力，确保整个碳价体系的建立，才能完成我国的减排任务。

 

除了强制性的，还有自愿碳市场，CCER的交易，还有碳普惠，这些反映了企业和个人自愿的减排意向。这些体系之间，强制性和自愿性之间有一些关联，比如说自愿碳市场的减排量、减排指标可以到碳市场进行一定的抵消，这是目前中国制度的安排。

 

第三，为什么碳市场能成为我国碳定价体系的主体？有人说是核心。这样说也有道理，因为碳定价首先是在碳市场产生，至少显性碳定价是在碳市场产生的。我认为有这几个方面的原因：首先碳市场能够把全国70%的碳排放确权，这是非常关键的。因为过去是随便排放，它能够实现70%的确权。确权就是要把它落实到企业里，不到企业是不行的。通过覆盖范围，还有国家的碳减排总量目标，就把碳市场的总量确定了；再通过配额分配落实到企业，就把它确权了，这是一个很大的进步。

 

在确权过程中，按照我国碳市场的进程，首先要考虑经济因素。在碳市场覆盖的行业里，经济增长率是什么样的？国家总的经济增长是什么样的？也就是说，碳市场限额是和国家经济增长速度有关系。还有一个是覆盖范围，碳市场覆盖多大的体量也很有关系。当然这也和政策因素有关系。这里的政策因素一方面是国家的碳减排指标、碳减排目标，减排力度，另一方面是我希望碳市场在减排中发挥什么样的作用等等，这些都是政策的作用。最终才能确定我国的碳排放总量。

 

接下来是把碳排放的总量分解落实到企业碳市场，也就是配额的分配方法。配额的分配方法有两个：一个是有偿分配，拍卖，有一定比例。另一个是免费发放，基本上就是确定行业的基准，按基准排放。

 

刚才讲到的确权非常关键，这是基础。再一个就是能够对70%的碳排放权确定价格。通过交易体系决定碳价，碳价形成以后通过产品市场，电力市场，能源市场，还有原材料市场，比如说电解铝、钢铁、水泥，向其它行业传导，能够为70%的碳排放权确定价格。还有自愿市场，为企业和个人自发的减排意愿确定一个价格。

 

总体来讲，碳交易碳市场一定程度上能够成为国家碳定价体系的主体，也是有道理的。全国碳市场包括两部分，一部分是强制性碳市场，另一部分是自愿碳市场。

 

我国碳市场覆盖了原材料、航空，火电等。所以它本身能够确定碳价，还可以通过重要的能源和原材料市场把价格传导向经济体，真正形成有效的碳定价体系。

 

最后谈谈我们应如何有效发挥碳市场主体地位？现在来看还是有比较大差距的。我觉得要着重关注以下几个方面：一是提高碳市场碳减排本身的效率和效益。首先是扩大行业覆盖范围，现在应该尽快扩大碳市场的行业覆盖范围，把工业行业、原材料行业都纳入，这是一个比较快，也比较重要的方法。我认为今年可能会看到一些政策的公布，比如说钢铁、水泥、电解铝这三个行业要纳入进来，明年可能有更多的工业行业会纳入。

 

二是，现在碳市场都是免费发放配额，全国碳市场还没有启动有偿分配，所以很快也会有配额有偿分配的方法，这也是非常关键的。我们团队现在受生态环境部的委托，正在开展“配额有偿分配方案”的研究工作。

 

三是，要把金融衍生品，配额的金融衍生品纳入议事日程。研究这些对风险控制，对提高碳市场的效率和效益，价格发现等都有好处，我觉得也是非常重要的。我认为在这方面开展研究，在地方搞一些试点，是可以尽快推进的。

 

四是，改革国家碳排放考核的管理。国家现在总说从“能耗双控”，也就是能源的总量和强度控制，向碳排放的总量和强度转化，但这里面涉及到考核的问题。我认为可以借鉴欧盟的做法，欧盟基本上管的是ETS（排放交易体系），我国国家碳市场覆盖的排放量不再纳入地方碳排放考核，这样才能有利于建立全国统一的大市场。这个非常关键，对提高碳市场运行的效率和发挥它的效能也是非常关键的。

 

五是，充分发挥自愿碳市场的辅助作用，现在CCER市场已经开始运行了，但是只有四个方法学，也就是说只有四类碳交易指标进行交易，这还不够。这里面排放的MRV标准、监管体系还有待提升。我觉得最重要的一点就是怎样扩大有效需求，一个是CCER重启以后的需求，一个是强制市场的抵消，我觉得将来可以引导企业，特别是一些国央企购买CCER，作为企业ESG实践方面的需要。如果有一定的政策引导，会有很好的市场。

 

自愿市场是一个推动国际合作的重要途径。中国自愿市场的CCER也是高品质的，它是能够达到国际标准的。在建立国内CCER标准的时候一定要有全球视野，符合国际的要求。

 

最后一点，我国的CCER市场建立以后，能够把我国绿色“一带一路”的建设和碳市场交易有机地结合到一起。中国很多企业在“一带一路”沿线国家进行了投资，产生了一定的减排量，通过自愿交易、国际合作把减排量转移到中国来。过去比如说CDM，那时候中国是卖家，减排指标的卖家，未来中国也可以作为一个买家。因为时间问题，先汇报到这里，请大家批评指正，谢谢大家！