中国的碳排放权交易系统，将是世界最大的气候政策

中国新的碳排放权交易系统已经是世界上最大的碳交易市场，是欧盟的三倍。随着重工业和制造业的加入，中国的碳交易市场将增长70%，从而使其成为最大的单一全球气候政策，覆盖的排放量超过了世界其他碳市场的总和。

 

作为世界上最大的温室气体排放国，中国碳交易市场的成败将决定气候变化的未来。

 

最近，气候政策智库Energy Innovation、北京绿色金融与可持续发展研究院（IFS）、绿色创新发展中心（iGDP）共同发布了一项新研究，概述了中国碳排放权交易体系如何能够成功扩展，以刺激国内创新、推动经济增长、克服实施挑战，并助力中国在2030年之前实现碳达峰的承诺。这些日益增长的国内利益应该会增加中国扩大和强化碳交易市场的势头，并提升人们对阻止危险的气候变化所需的大幅减排的希望。

 

中国的碳排放权交易系统已经于2021年全面投入使用。该项目最初的监管对象是发电厂的碳排放，覆盖了约2,200家能源生产商。

 

中国对碳交易市场的愿景是要扩展到更广泛的范围、涵盖更多的行业和碳排放。当中国在2015年宣布在全国范围内推行碳排放权交易体系时，其设想是覆盖“中国相当大比例的碳污染”。2016年，在该项目的早期方案设计中，发电、钢铁、铝、水泥、化工、造纸、民用航空等行业的碳排放被纳入其中。

 

2021年，作为碳交易市场的实施机构，中国生态环境部对上述新增行业提出了强制性数据报告的要求，预计在2025年之前，中国的碳排放权交易体系将正式纳入这些要求。另外，上海环境能源交易所是中国国家碳交易平台的运营商，其董事长预计，该项目将于2022年进一步扩大，并在今年底前将铝和水泥纳入交易范围。

 

中国的政策制定者专注于提高经济表现和中国碳交易市场的重要性，通过减排要求和建立碳价格机制来刺激创新，鼓励低碳投资和产品。随着中国碳交易市场的部署和脱碳解决方案的增加，它将在实践和规模效益的基础上推动社会对相关领域进行学习。而在市场上，技术进步的加速和规模经济将为消费者带来更好的性能和更低的成本。

 

随着国际需求的不断增长，这些经济上的好处在清洁技术方面创造了竞争优势。国际金融公司（International Finance Corporation）估计，在未来几十年，清洁技术将是一个价值23万亿美元的机遇。这些不断增长的经济机会不仅仅是理论上的，对碳中和技术的全球性投资增幅从2020年的约10%上涨到了2021年的25%。

 

清洁技术的颠覆性作用在电力行业最为明显。在这个行业里，可再生能源已经成为市场领导者，比其他任何技术都吸引了更多的投资，而且这一趋势正在延伸到其他经济领域。以钢铁行业为例，它是中国计划纳入碳排放权交易体系的行业之一。

 

彭博新能源财经（Bloomberg New Energy Finance）估计，到2050年，全球将需要约17亿吨钢铁来制造风力涡轮机，这足以建造2,224座金门大桥。太阳能板和输电线路塔的制造也将是钢铁的主要消费来源，预计需求将分别等同于11,303座金门大桥和6,694座金门大桥。

 

在碳排放日益受到限制的全球经济中，中国钢铁制造商处于有利地位。全球最大的钢铁制造商宝武帮助组建了一个致力于降低碳排放的全球联盟。该公司正在其供应链上推广脱碳技术，增加对回收钢材和更清洁燃料的使用，如低碳氢燃料。除了在生产低碳钢方面领先的钢铁生产商，其他低碳能源和材料商业可以抓住这个经济机会。碳定价，或设计良好的性能标准，可以让国家及其企业在未来市场上获得优势。

 

尽管有这些日益增长的经济优势，对经济可能造成的影响和行业阻力已经成为扩大和加强中国排放权交易体系的障碍，这一点从缺乏官方的行业扩张时间表或里程碑就可以看出来。中国碳排放权交易体系将增加6个行业，其中包括比电力生产更受国际贸易影响的行业，这引发了合规成本是否会损害国际竞争力的问题。

 

但考虑到中国国内市场的规模和企业在国际市场的影响力，这种对国际竞争力的影响是温和的，尤其是对中国而言。然而，中国的碳排放权交易系统在设计上已竭尽全力避免对被覆盖企业造成负面影响，例如追求100%的免费分配，即免费分配所有交易许可证。尽管如此，行业的反对仍然是改进中国碳市场设计的障碍。

 

明智的政策设计可以缓解经济担忧，同时最大化经济机遇，创造出更适合帮助中国实现深度脱碳承诺的工具。

 

设定碳价格的上限和下限，是控制成本的最简单方法，也是解决经济担忧的建议性手段，同时还能明确排除碳价格飙升的可能。与其他更复杂的成本控制方法，如欧盟的市场稳定储备机制相比，价格控制的简单性有利于沟通和对利益相关者进行管理。

 

中国碳排放权交易系统设计的两个变化可以最大限度地发挥其经济优势。首先，更广泛的行业覆盖范围可以将碳定价的好处扩大到电力行业以外；其次，寄售拍卖可以克服拍卖过程中的障碍，提高碳市场效率。

 

引入拍卖机制——即使是在许可总量的2%到5%这样的适度水平上——也将传递一个更高质量的价格信号，降低交易成本，提高碳交易市场的流动性。纯粹的自由分配方式，即像中国的碳排放权交易制度那样免费分配交易许可，会导致效率低下，因为它提供给市场参与者的碳价格信息较少，增加了交易成本，抑制了市场流动性。通过引入寄售拍卖，让收入回流到被覆盖行业，将更好地满足中国政府成本最小化的目标。

 

因为中国生态环境部在获取收入方面缺乏法律权威，寄售拍卖也解决了一个法律问题。寄售拍卖允许拍卖收入不受政府控制，而这是连接加州和魁北克的西部气候倡议（Western Climate Initiative）等项目采用的方法，即使用第三方平台管理拍卖。中国的碳排放权交易体系也可以采用这样的机制，由第三方平台提供货币转账服务，将拍卖收入返还给委托许可的公司。通过避免资金流经政府账户，寄售拍卖可以克服拍卖的法律障碍。

 

最终，中国碳排放权交易系统的成败取决于它能否成为一个有意义的脱碳动力。实现这一目标最清晰的途径是将中国的碳排放权交易体系转变为有大众基础的上限，对碳排放限额设定具体的数量限制。最初，该系统是以基于强度的方法根据工业生产水平调整许可供应，而中国生态环境部采取这种方法是为了应对经济问题，但是之前推荐的设定价格上下限则可以更好地发挥这一作用。以大众为基础的方法使政策设计更符合中国的首要气候目标，即在2030年之前实现碳达峰。

 

最新的气候科学表明，要想按既定规划应对气候变化，碳排放在2030年时必须减少43%。随着世界面临着投资清洁技术的决定性十年，中国的碳排放权交易体系必须与时俱进。由于中国是世界上最大的温室气体排放国，毫不夸张地说，其掌控着未来几代人的命运。

 

中国在电池、太阳能和风能等领先清洁能源技术领域已经建立起了强大的地位，但没有哪个国家能锁定这些仍处于萌芽阶段的市场。许多国家都对这些快速增长的未来支柱产业感兴趣，包括美国。尽管存在着机会窗口，但各个国家都不能指望这些未来的主要市场会无限期地闲置。

 

本文作者Energy Innovation: Policy and Technology是福布斯撰稿人，气候政策智库。