清华大学能源环境经济研究所碳市场研究中心段茂盛：全国碳市场的构建现状及机遇

3月24日，2021光伏领袖大会在北京粤财JW酒店盛大召开。清华大学能源环境经济研究所碳市场研究中心段茂盛向大家分享了全国碳市场的构建现状及机遇。

 

段茂盛认为，纳入碳市场的行业，是重点排放行业，应该更早达峰。在碳达峰的背景下设一个强度的上限，这显然是不合适的，应尽快的给纳入碳市场的行业设定一个绝对量的排放上限，只有这样才能确保市场能够跟306的目标衔接一致，而且能够保证碳价是比较合适的碳价。

 

以下为演讲内容：

 

大家上午好，非常高兴有机会合大家交流一下全国碳市场发展的现状，因为这个事大家比较关心，刚才李司长也讲了这个可能是实现碳达峰、碳中和的非常重要的手段。去年年底生态环境部发了《碳排放权交易管理办法（试行）》，之后第一履约期开始，能走到今天也不容易。我们真正做这个事情是2011年开始做的，现在七个试点做，已经十年的时间。2014年国家发改委发布了《碳排放权交易管理暂行办法》。转立到生态环境部之后，希望跟它过去的传统环境保证的业务更好的融合，所以就对过去管理的暂行办法做了修订。

 

我们现在讲第一履约期指的2019年到2020年，我们发这个的时候已经是2020年底，但是针对的排放量是2019年到2020年，覆盖范围我们有七种温室气体，现在只管理二氧化碳。2015年中美气侯变化联合声明里讲说我们有八大行业要进行排放量的管理，但实际上我们现在只是副高到了电力行业里的发电行业。

 

另外一个，我们有一个纳入门槛，发电行业里也不是所有的机组都纳入，我们现在是每年的排放是2.6万吨，2013年到2018年中间任何一年排放满2.6万吨都要放进去。按照专家们的估算，纳入全国碳市场的一年的排放量有40多亿吨，这个量是很大的，因为全国市场启动之前最大的市场是欧洲的市场，欧洲的市场一年是17到18亿吨，我们一个行业就是欧洲市场的两倍多。现在并不是所有的发电的机组都纳入，比如说燃烧生物质为主的或者是烧一些废弃的项目，我们在第一阶段是没有纳入的，现在一共是2200多家企业。现在如果全国市场纳入了一个企业，那么区域是就不要再管了。如果说全国市场没有纳入的话，区域市场还可以接着做，这是一个覆盖范围。

 

总量我们讲说，控制温室气体我们有两种市场手段，一种是碳市场，一种是碳税，当年做《环境保护税法》的时候在最高的建议稿里有一章专门针对碳税的，后来觉得2011年碳市场已经开始作了，后来把碳税那章拿掉了，现在主管部门也考虑除了碳汇之外也可以做碳税，是并行不背的，国外也是两个机制在同时做。碳税是基于价格的工具，碳市场是基于数量的工具，数量的工具就是你有一个上限，市场里的企业每年排放有一个上限，这个上限很重要，但是在全国市场里，至少在第一个履约期，我们实际上是没有一个量化的绝对量的上限的，更多的是基于强度的目标，在管理办法里写了一些非常原则性的，实际上我们的上限是强度，我们的发电量越多，供电量越多，允许你排放的越高，这是非常大的和国外体系的区别。

 

分配方法，企业纳入到碳市场之后 ，排一吨温室气体，交一吨的许可，企业非常关心我的许可从什么地方，许可在碳市场里叫做配额，配额怎么里，分配方法，所谓分配方法指的是政府怎么把配额同你的手里分给企业，你按照什么样的标准去分。在相关的管理办法里有一套规定，政府主管部门还是觉得不要给企业增加太多的负担，所以我们现在规定是以免费分配为主，企业拿到的配额都是政府免费给你的，适时引入有偿分配，比如说拍卖等各种方法。主管部门对企业比较仁慈，是对排放的企业比较仁慈，在座的是光伏，大家肯定希望说是不是给碳排放比较高的企业目标设的严格一点，我理解是说一个新的政策主管部门希望给企业接受的时间。我们用的是基于实际行业的行业基准法，你在一个子行业里我不太管你设备已经存在的时间，规模小的差异，只要你提供同样的服务给你的配额是一样的；我们还有一个非常重要的跟国外的区别是什么呢，都是强度法，我们给企业配份额的时候用的是基于企业的实际产量，你今年能够拿多少配额，取决于你今年发了多少度电，欧洲也用的是行业基准法，但是欧洲的产量是企业的历史产量，比如说你今年能够拿多少份额，一方面取决于基准值，一方面取决于你三年前、四年前，取决于史年份的选择，取决于几年前的历史产量，这是一个非常大的区别。

 

我们为什么这么做呢，我自己理解是说我们国家有很多的产业政策，有去产能的，供给侧结构性的，有很多的政策，我们希望不同的政策之间有一个协调。比如说如果按照欧洲的取一个历史年份的产量，来给某个行业分一个份额的话也可能会出现这种情况。历史年份刚好是行业的产量非常高的时候，而如果这个行业是去产能的重点部门的话，那碳交易的分配的设计实际上就和去产能跟别的政策打架了，你的产量有很多别的政策来管你，我们这只是更待的希望你提高效率，这是它大的设计思路。

 

看一看现在发电行业的基准值是什么，我们设了四条基准线。一条是对燃气的，两条是针对常规的燃煤机组，还有一条是针对资源利用机组的。主管部门非常谨慎，最早是11条线，说11条线太多了，基本上起不到鼓励先进，鞭策落后的作用，后来又提了三条线，普通燃煤机组就是一条线，后来觉得觉得30万等级以下和和30万等级以上的技术差异比较大，包括中电联，包括很多大的电力集团都提意见，所以后来就变成四条线了，这只是讲一个基准值，给企业分配配额的时候涉及到很多，比如说你是空冷还是水冷，最后征求意见的时候能源局也提，说你还要考虑复合率的修正系列，目前的分配搞的比较复杂。

 

碳市场里的数据很重要，我们企业报准确的数据，有一套严格的规范。原来在国家发改委的时候也发了20多个行业的指南，企业按照相应的技术规范，2013年以来的数也一直在报，生态环境部他们希望对指南进行修改完善，现在的发电设施已经转化成国家的环境保护的标准了。原来的想法是报数据的时候是一条独立的体系，但是生态环境因为它本来就有污染物的保送平台，他们希望不要建一个新的平台跟现有的平台结合，所以基本上对现有的污染物的报送平台做了改造，加了一些数。还有一个第三方核查，企业报了数以后有第三方核查，有相反的规范。要求企业每年3月底之前要报数，同时因为要有第三方核，就需要看企业的原始数据等等，所以希望企业的相应的原始记录能够保存至少五年，未来便于监督，也要对企业相关的数据进行公开，如果是企业的商业秘密例外。当然企业也可以对主管部门的结果有异议，可以提出来跟主管部门探讨。

 

抵消机制，这个跟在座的比较有关系。企业排一吨交一吨的许可，除了政府分给他的指标可以用抵消指标，比如说光伏项目产生的减排量的指标，现在国家的市场规定是说你只能用所谓的CCER，就是国内的资源减排项目产生的指标，上限是5%。你年排了100万吨，最多只能用5万吨的减排指标来抵销，实际上这个量不小了，设10%20%没有太多的意义，发电行业40亿吨，乘以5%，就是两亿吨，我们现在资源减排运行了这么长时间，也就三四千万吨的减排量。所以其实设3%、5%、10%设高了也没有太多意义，因为本身的供应量是不够的，当然光伏项目不是说你做了就有减排项目，有一些技术评估的要求，这是抵消机制。

 

后面还涉及到监督管理，因为过去环境保护领域它有一套自己的所谓的双随机一公开，有各种各样的。大家比较关心如果说给企业设了相关的义务，报送数据，进行配额的清缴，如果企业不做的话怎么办呢，说可以进行各种各样的处罚，但现在这个处罚额度非常低，最高三万块钱人民币。因为我们现在法律基础就是生态环境部的部令，国务院的部门规章，在什么样层级的文件里可以甚至什么样的规定是有严格的规定的。所以在国务院的部长规章里，你的处罚环境领域的就是三万块钱，这就是为什么主管部门希望尽快的出台国务院条例的原因，国务院条例是国家的行政法规，就可以不设上限的经济处罚，现在的说法是可能希望今年内能够出台条例，条例工作开展了好多年，2015年的时候国家发改委就提做这个条例，努力了这么多年一直没有落地，希望今年能够出来，条例出来之后就不是三万块钱了，上不封顶。试点的北京和深圳，这两个城市的试点它的最高的法律基础是市的人大常委会的规定或者是决定，是地方法律性质的，是没有上限的，给你处罚多少取决于你到底短缺了多少份额。

 

主管部门希望降低对企业的影响，至少在2019年到2020年第一个履约期主管部门希望降低对企业的影响，企业配额的短缺有一个上限，20%，就是一个企业如果你的排放量超过了给你免费配额的20%，最多就承担20%，当然我们觉得不合理，但是属于初级阶段，政府希望这个政策能够顺利的推出来，这个所谓20%并没有写在管理办法里，它只是在后来发的一些相应的文件里。所以我觉得可能后面还会做相应的修改，其它的方面今年的6月份之前希望我们启动正式的交易。现在要进行交易最主要的问题是两个系统并没有建好一个是注册登记系统在湖北的，一个是交易系统在上海的。最主要的问题我个人的理解可能是这两个系统现在并没有建好，所以没有办法交易。发电行业虽然它的量很大，但是发电行业我们觉得还是太窄了，碳市场的优势就在于你纳入了行业和企业它的减排成本有差异所以可以降低总的成本，要纳入一个行业的话，当然行业内部有差异，但是毕竟行业内的差异是有限的，我们还是希望尽快纳入更多的行业，主管部门也比较积极，现在的说法是条件成熟一个就纳入一个行业，现在也在紧锣密鼓的做其它行业的，比如说水泥、电解铝这些行业的研究，还是希望尽快的推出来，把别的行业纳入进来，在203060目标提出来之前和之后的紧迫的程度，包括很多设计的理念都发生了很多的变化，现在大家看到的

 

理念更多的反映3060目标提出来之前的理念，包括份额分配的方法，现在是免费分配，以免费分配的方法能不能更好的服务于3060的目标我们觉得是存疑的，所以还是希望尽快的引入有偿分配的方法。这是一块。另外总量是基于强度的达峰的背景下就不合适了，纳入碳市场的行业是重点排放行业应该更早达峰，在达峰的背景下还给你设一个强度的上限，这显然是不合适的，所以也是尽快的给这些纳入碳市场的行业设定一个绝对量的排放上限，只有这样才能确保市场能够跟306的目标衔接一致，而且能够保证碳价是比较合适的碳价。

 

我就给大家讲这么多，谢谢大家。