深化林业碳汇交易风险合规治理

 

刘吉山 吉林省人民检察院长春林区分院党组书记、检察长

 

实现碳达峰碳中和是我国向世界作出的庄严承诺，也是贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的内在要求。积极稳妥推进碳达峰碳中和，需要强化绿色发展法律和政策保障，在推进碳排放权市场化交易过程中，也需要建立健全风险管控机制。

 

2020年，生态环境部发布了《碳排放权交易管理办法（试行）》，通过核定森林经营碳汇计量、监测数据，签订购买协议交易林业碳汇资源，以生态效益创造碳减排的经济价值正逐渐成为森林资源相对丰富省份经济发展的新模式。检察机关如何能动履职，服务保障林业碳汇试点改革依法有序推进，如何实现林业碳汇资源司法保护，是构建中国绿色低碳经济过程中需要回答的检察之问。

 

林业碳汇项目是指将树木吸收二氧化碳的过程开发成碳汇产品，相关高耗能企业购买林业碳汇资源产品，从而满足自身碳排放需要。经林业管理部门统计，我国森林植被总碳储量已达92亿吨，平均每年增加的森林碳储量在2亿吨以上，折合碳汇量7到8亿吨。例如，2018年吉林森工临江林业局与森工环境科技公司合作开发林业碳汇项目2．5万余公顷，获得签发减排量2．5万余吨，并与壳牌能源（中国）有限公司签订60年购买协议，临江林业局获得收入88万余元。不过，从实践来看，开展碳汇项目也存在一定交易风险。

 

一是林业碳汇权属性界定不明晰。按照民法典和森林法规定，森林资源属于国家所有，法律规定属于集体所有的除外。通过对碳减排量进行人为价值核定，林业碳汇权益从基本的森林资源生态权益向森林资源财产性权益转变，形成准物权属性，客体为林木碳减排量。在碳汇交易中的权利义务界定上，碳汇权益是可以由碳汇交易双方约定的权利义务，还是国家森林所有权中独享的生态权益？当碳汇交易中的国有林遭受人为损毁时，检察机关除提起刑事诉讼外能否提起碳汇价值损失的刑事附带民事公益诉讼，还是仅可以由碳汇权利人提起侵权之诉？明确林业碳汇权属性，是做好林业碳汇资源司法保护的前提。

 

二是林业碳汇核算难、时间跨度大，交易可能引发合规风险。目前，《碳排放权交易管理暂行条例》正在推动出台当中，这意味着，当下全国已开展的林业碳汇交易，执行交易规则和争议解决都要依据国际或国外相关法律规定，特别是采用的国际森林碳汇量核算方法与国内标准不同，很可能面临因减排量核定过低导致国有资产收益流失的合规风险。同时，如果项目签订收益周期为60年，开发方式多为和开发公司共同开发，那么这期间国家政策调整、市场变化，抑或是自然环境的改变都有可能使作为对森林实施经营、管理和保护主体的国有林业局及地方政府面临丧失森林收益决策权和控制权的风险。

 

三是林业碳汇交易缺乏相应的法律制度依据。林业碳汇交易的顺利开展，必须有对应的法律支持，以避免交易合规风险。目前各省出台的发展推进试点方案层级低，约束力较差，缺少对违规市场参与方暂停、限制或取消资格等负面评价，市场交易中容易出现资源无序圈占、盲目开发、弄虚作假等风险。根据法不溯及既往原则，对于已签订的碳汇项目，即使新规出台对分成等可能造成国有资产流失的方式加以限定，也无法保证之前协议得到合法监管。同时，如果对协议履行监管不到位或政策变化产生争议，如何适用国内法解决存在难题。

 

积极开展林业碳汇交易破解资源环境约束突出问题，必须坚持底线思维，有效控制项目开发中的合规风险，依法保护国家林业碳汇资源。对此，笔者有如下建议：

 

充分依托府院联动机制，依法推进林业碳汇市场化交易合规治理。2022年国务院已将双碳工作纳入生态文明建设整体布局，并由国家林草局具体负责林业碳汇市场化交易工作试点。检察机关应依托府院联动会议，将解决林业碳汇试点过程中合规风险问题纳入试点方案和府院联动重点任务工作清单，围绕试点方案健全国有资产流失等合规风险管控措施，实现林业碳汇资源优先服务于国内碳达峰碳中和大局，确保林业资源依法合理规划和有序利用。对已签订合作开发协议的林业碳汇项目，建议在经营管理单位探索建立预防刑事法律风险的企业合规制度，特别是对于参与国际平台交易的单位而言，建立合规机制还有助于防范国际执法处罚的风险。

 

充分运用“林长＋检察长”机制，加强行政执法和刑事司法工作衔接。国有林区森林碳汇资源因具有林地面积集中、产权明确、开发潜力大等优势，是探索林业碳汇市场化交易的排头兵。为避免因委托开发行为引起行政监管和刑事司法合规风险，应发挥“林长＋检察长”工作机制作用，将加强碳汇资源有序开发利用、碳汇交易开发协议监管纳入工作衔接之中，提升社会治理类检察建议的监督质效，在行政检察建议、情况通报和个案沟通上与政府相关部门、法院形成相互协调机制，实现高质量发展与高水平治理的良性互动。

 

充分依法能动履行检察职责，探索以林业碳汇替代履行森林资源损害赔偿责任。将主动参与、跟进、融入式法律监督变为检察机关办理各类涉林案件的特点和优势。深化恢复性司法理念，把有效修复法益作为出罪、轻罪的前提，对涉林轻罪案件犯罪嫌疑人不积极履行碳汇等生态价值修复责任的，依法从严打击。探索办理一批以认购经核证的林业碳汇方式，替代履行损害赔偿责任的案件。依据《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》相关规定，检察机关办理涉林刑事附带民事公益诉讼过程中，对国有林区森林资源的损害赔偿，可向被告提请以购买林业碳汇价值，替代履行森林生态环境损害赔偿责任的诉讼请求，这对丰富检察机关追究当事人民事赔偿责任方式提供了更多参考途径，为此，检察机关要在保护森林资源生态安全中发挥更大作用。