气候公约下公正转型议题的意义、分歧和前景

联合国气候变化沙姆沙伊赫大会（COP27）授权确立了“公正转型路径工作方案”议题，随后在波恩附属机构会议和联合国气候变化迪拜大会（COP28）上，各方开展多轮磋商，通过COP28的决定文件，初步明确了公正转型议题的工作目标、范围和形式。到了联合国气候变化巴库大会（COP29），针对公正转型工作方案的具体工作计划以及是否建立工作机制等问题，各方展开了进一步的探讨与交流，但由于分歧较大，各方决定于2025年6月的波恩会议上继续开展磋商。公正转型在全球气候治理进程中并非最受关注的议题，但相较于碳中和等宏观愿景目标，它直击经济社会转型发展的痛点。关注全球和各国在应对气候变化进程中面临的挑战、矛盾和困境，对于确保减排政策的平稳实施和推动经济社会转型发展具有重要意义。 

 

公正转型问题的提出

 

“公正转型”一词最早出现于20世纪70年代末，当时美国石油、化学和核能工人工会为了支持那些工作机会受到环境监管威胁的工人而提出了这一概念。1997年，在日本京都召开的《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）第三次缔约方大会上，公正转型概念首次被引入国际气候治理进程。在随后的《坎昆协议》（2010年）和《巴黎协定》（2015年）中，公正转型问题也均有所体现。2019年联合国气候变化马德里大会（COP25）上，公约框架下对公正转型问题系统化和机制化的讨论得以延续。2022年，在埃及沙姆沙伊赫举行的COP27授权确立了公正转型路径工作方案议题。在气候谈判中，各方对公正转型的理解不同，立场也有所不同。发达国家主要强调如何创造更高质量的就业机会以及分享转型发展的经验，而发展中国家则更关注资金、技术等方面的国际合作与援助，以及转型发展的能力建设。总体而言，各国在公正转型问题上合作大于分歧，积极推动公正转型已成为各方共识。 

 

公正转型的定义

 

关于公正转型的定义，由于对其覆盖领域、内涵、涉及对象的理解存在差异，目前尚未形成一个统一的界定。从覆盖领域来看，公正转型最初主要关注“那些工作机会受到石油、化学和核工业环境监管威胁的工人”。从内涵来看，公正转型不仅要关注由气候变化直接导致的就业损失，如气候变化导致景区关键景观破坏和基础设施损毁，景区无法继续经营造成就业岗位减少；更要关注气候政策实施所导致的部分传统产业萎缩和全产业链就业机会减少，以及转型期由于部分资源、能源价格上涨而增加的脆弱人群的生活负担。从涉及对象来看，有的研究认为公正转型特指人的转型、劳动力市场的转型，也有观点认为公正转型还应包括区域经济或城市经济的整体转型，这是一个更加宏观的概念，不仅涉及就业转型，也包括经济发展方式的转型。由于不同研究从不同角度探讨公正转型问题，所以对这一概念一直缺乏统一认识，但总体来看，公正转型研究的关注点集中在环境治理进程中或转型发展进程中可能受到影响的群体和地区，这些人群和地区缺乏自主实现大规模转型的能力，需要依靠政策和外界的帮助使其走出困境并寻求新的发展机遇。因此，本文认为公正转型是指由于人为引起的气候与环境变化以及相应的治理进程，所导致的行业性萎缩、工作机会损失以及地区经济发展困境，需要通过综合的经济与社会发展措施，包括转型规划、社会保障、投资、教育培训等，来帮助面临发展困境的人群和地区实现有尊严的、高质量的转型，并在气候与环境治理进程中以最小的社会福利损失实现人和地区的可持续发展。 

 

公约下建立公正转型议题的意义

 

第一，响应全球绿色、低碳发展对“公正转型”的需求。碳中和目标提出后，国际社会更加清晰地认识到，积极的气候目标可能与经济社会的发展节奏不同步，因此，需要加速经济社会系统的转型以适应和保障气候目标的实现。“公正转型”几乎成为所有开展积极减排行动国家的共同挑战，并被视为21世纪中叶实现碳中和目标的迫切需求。鉴于“公正转型”工作的重要性和长期性，有必要在公约下建立一个独立的工作组，强化现有公约下的合作机制，推进公正转型在全球范围内的实施。

 

第二，拓展对公正转型问题的传统认知。COP27的决定文件（1/CMA.4）强调，“公正和公平转型应包括能源、社会经济、劳动力和其他方面的转型，推进这些领域的转型，需要以各国确定的优先发展事项为基础，并包括各国社会保护政策，以减轻转型发展可能带来的潜在影响”，并且突出强调与社会团结和社会保护有关的政策工具在减轻转型措施影响方面的重要作用。在“公正转型”的工作目标和内容方面，COP27决定基于《巴黎协定》第二条第2款，制定关于公正转型路径的工作方案，以讨论实现《巴黎协定》第二条第1款所述目标的路径。这表明公正转型问题在公约进程中的关注范围已显著扩大。  

 

第三，辅助减缓政策的顺利实施。实现气候治理目标需要实施积极、有雄心的气候政策，这些政策可能对经济社会的发展构成冲击。这些冲击可能是正面的，实现气候治理与经济社会发展的协同；但也可能在一定时间内产生负面影响，表现为局部地区、产业和人群的福利损失，从而导致部分群体对积极减排政策的抵触，使政策的有效实施遇到挑战。公正转型是联系积极气候政策与经济社会发展的纽带，其实施包括建立多方参与和对话机制、完善社会保护政策等，将有效平衡气候政策与经济社会发展的不协调问题，减少气候政策对经济社会的冲击和影响，降低政策实施可能面临的抵触和挑战，从而协助减缓政策的高效实施。

 

第四，提供一个开展务实行动的国际平台。公正转型是各国在迈向碳中和目标的进程中将面临的共同挑战，因此，各国分享工作经验、开展合作行动尤为重要。全球范围内，公正转型工作已在一些国家和地区实施，如欧盟在德国、波兰、捷克等国的煤炭产区，美国在阿巴拉契亚、科罗拉多州等地区都已开展了公正转型的实践。这些经验对其他国家开展公正转型工作具有借鉴意义。公约下建立公正转型路径工作方案的议题，可以为各国的优秀实践提供经验分享的平台，让后来者吸取经验教训，降低人类社会实现碳中和目标的转型发展成本。此外，建立公正转型路径工作方案议题的重要性还体现在，气候公约下可以建立缔约方合作行动的机制性安排，如开展全球试点示范，建立资金机制资助区域性的、典型的公正转型计划，让公正转型概念不仅仅停留在谈判桌上或政府文件中，而是落实在行动中，并通过完善机制性安排，保障公正转型工作的高效实施和持续实施。 

 

公正转型议题上的各方分歧

 

在COP27缔约方授权建立公正转型路径工作方案议题后，关于如何开展新议题的工作，各方存在广泛的分歧，主要体现在以下方面。

 

第一，关于国内公正与国际公正。发达国家认为公正转型是各国国内事务，所以各国应自行统筹公正转型工作的安排和支持；发展中国家则认为，公正转型是在全球气候治理背景下实施的，旨在支持《巴黎协定》第２.1条目标的实现，应成为国际社会的共同目标。因此，公正转型不仅是各国的国内事务，更应是《公约》下的国际多边议程。这需要考虑国内行业和地区发展的公正性，同时也要考虑国家和区域间的气候公正，要基于共同但有区别的责任原则，考虑不同国家的发展水平和发展需求，体现国家层面低碳、零碳转型的公正性。新议题的工作内容应包括提高《巴黎协定》全面实施中共同但有区别的责任原则的可操作性，明确公正转型的支持方式和力度，尤其是发达国家应为发展中国家实施公正转型提供支持。

 

第二，关于聚焦减缓还是关注经济社会全面转型。虽然COP27的决定和COP28的公正转型议题决定都明确指出，公正转型工作方案应全面支持《巴黎协定》第2.1条所述目标的实现，但在谈判和各方立场提案中，仍有一部分国家希望公正转型议题主要聚焦减缓领域，体现其推动以减缓为中心的国际气候治理进程的立场，这也是欧美发达国家的一贯立场。欧盟在COP28之后的提案中强调公正转型工作方案与减缓目标及行动的关联，希望围绕长期低排放发展战略开展工作，将公正转型议题聚焦于减缓议程。发展中国家则认为，公正转型不应局限于减缓问题，而是应当包含产业转型、行业和社会转型等更广泛的经济社会转型内容，这与COP27决定文件的表述相符，即“公正和公平转型应包括能源、社会经济、劳动力和其他方面的转型”。

 

第三，关于是否推动建立配套资金机制。资金问题是包括《公约》在内的国际环境治理机制中最重要、最核心的问题之一，也是决定合作性质，如信息交流抑或开展具体行动的关键要素。发展中国家强调资金的必要性和紧迫性，希望发达国家制定可行的融资计划，兑现出资承诺。而美国和欧盟等发达国家和地区则更侧重于在案例和经验分享方面强调论坛的职能，并未明确回应发展中国家的资金诉求。这成为未来形成获得共识的工作方案的关键挑战之一。

 

第四，关于单边贸易措施对公正转型的影响。自2019年以来，欧盟积极推动“碳边境调节机制”（CBAM）的立法进程，并于2023年10月通过立法进入实施过渡期。CBAM作为欧盟的单边气候措施，对众多发展中国家产生了显著的负面经济影响，引发广泛关注。南北双方在碳关税问题上的分歧也体现了其对《公约》公平原则和共同但有区别的责任原则的不同理解。大多数发展中国家认为，以CBAM为代表的单边贸易措施在全球气候治理进程中导致了新的不公正，对公正转型工作造成负面影响。随着与气候变化相关的单边贸易措施日益增多，发达国家和发展中国家在这个问题上的对立和分歧也愈加明显，甚至影响了政治互信和《公约》及其《巴黎协定》的高效实施。 

 

公正转型议题前景和预期

 

公正转型作为一个新议题，各方在其工作原则、目标、内容等方面还存在认知分歧。但各国对于公正转型在实现碳中和目标进程中的作用和意义已形成较多共识，这为议题的确立和持续发展提供了基本保障。基于当前的国际治理现状和各方立场，公正转型议题的前景和预期可以从以下几个方面来展望。

 

第一，公正转型是一项长期而持久的任务。当前，148个国家提出了碳中和目标，大多数计划在21世纪中叶或稍后一段时间实现。新能源、新产业的发展是一个长期进程，经济社会对公正转型的需求也将是一个动态且长期的进程。随着全球减排力度的快速增加，对公正转型的需求也将大幅提升，全球合作和治理将会受到更多关注。

 

第二，公正转型具有开展务实合作的国际基础。《公约》下的谈判旨在务实合作，推动实现全球气候安全。尽管对公正转型议题的概念认知还未达成一致，但在国际和国内行动方面已经具备良好基础，这也是在COP27上提出新议题建议并迅速达成共识、成功确立新议题的主要原因。发达国家（地区）如美国、欧盟等已在其内部实施公正转型计划和相关工作，发展中国家如中国、南非、印度尼西亚等也在不同资金渠道的支持下开展了多轮研究和实践工作。事实上，公正转型工作已在国际层面开展，并产生了不同形式的国际合作。这些行动已走在国际谈判的前面，为议题谈判提供了工作目标，有助于提升谈判和国际治理的效率。

 

第三，公正转型是各国碳中和进程的关键要素和保障。公正转型已被欧盟、美国等缔约方列为开展气候行动的关键要素，并通过气候立法保障实施。随着国际社会对公正转型问题认知的深入，更多国家将重视这一问题，并将其纳入实现碳中和目标的方案和路径规划中，构成更广泛的全球行动基础。公正转型并不是减排行动的负担和成本，其高效实施可以为各方提出更加积极的减排目标提供信心和保障，增强减排雄心，提高经济社会高质量转型的效率。

 

第四，公正转型既有需求又有供给，将形成动态、高效的国际合作机制。在碳中和进程中，全球对公正转型的需求是刚性的，且在快速增长，这些需求体现在对公正转型的知识经验、行动机制的不断学习和认知中。欧盟、美国等发达经济体的公正转型工作已经开始，随着时间的推移，这些发达经济体在公正转型机制设计和实施方案等方面将逐步积累经验，为发展中国家高效推进公正转型工作提供指导和参考。发展中国家如中国、南非等在公正转型工作中的探索和实践，也能为其他发展中国家提供经验。因此，未来全球将出现对公正转型合作的大量需求，尤其是发展中国家对公正转型机制设计和政策工具的需求；发达国家和部分发展中国家的先行实践，也能为其他发展中国家提供技术和经验，从而降低全球转型成本，形成动态、高效的合作机制。

 

第五，公正转型将与《2030年可持续发展议程》落实、全球生态文明建设协同推进。公正转型既服务于碳减排目标，又服务于经济、社会发展目标。推进公正转型实际上也在协同推进健康、教育、能源、产业、社会公平、可持续城市和社区、环境、国际合作等多个领域可持续发展目标的实施，谋求协同收益。这些目标也是我国推动全球生态文明建设的重要内容。将公正转型的国际话语体系融入全球生态文明建设、全球发展倡议等我国引领的全球发展计划中，并大力推进，既能体现我国负责任大国形象，也能在我国引领全球转型发展、推进全球生态文明建设的进程中发挥重要作用。 

 

结语

 

尽管公正转型议题面临认知分歧和挑战，但它仍然具有良好的国际合作基础，各国有积极的行动意愿。作为发展中国家的一员，中国坚定支持发展中国家集团立场，积极争取有利于发展中国家的治理机制安排。推进公正转型工作不仅有助于实现减排目标，对全球可持续发展和生态文明建设也具有协同作用。我国应积极参与全球公正转型，甚至引领全球公正转型进程。

 

【本文系国家社会科学基金重大项目“碳中和新形势下我国参与国际气候治理总体战略和阶段性策略研究”（22ZDA111）的阶段性成果】

 

作者：王谋，中国社会科学院生态文明研究所研究员