巴库气候大会：中国推动气候资金公正合理分配

随着气候变化带来的挑战日益严峻，气候资金问题已成为国际气候谈判中的核心议题之一。在阿塞拜疆巴库举行的《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会（COP29）上，气候资金的新集体量化目标（NCQG）成为全球关注的焦点。这一目标的设立旨在响应全球气候行动，通过筹集资金支持发展中国家实施减缓和适应气候变化的措施。然而，尽管资金目标在数值上有所增加，但其规模和执行路径却引发广泛争议，尤其是在气候资金的公平分配和责任分担问题上，发达国家与发展中国家之间的分歧仍然十分明显。 

 

一、新气候资金目标的争议点

 

在这场错综复杂的国际谈判中，中国发挥了重要的领导作用，始终强调气候资金必须遵循公平、透明和负责任的原则。中国代表团指出，资金目标必须要在《巴黎协定》第9条的指导下，不仅应关注数量，更应注重质量和公平性，特别是在如何确保资金流向最需要的地区和领域方面，提出了具体可行的建议。中国的立场不仅帮助平衡了发达国家和发展中国家之间的利益，还对全球气候资金目标的设定产生了积极影响。本文将深入探讨中国如何在此次大会上引领气候资金的公正公平分配，并分析这一目标为何饱受争议，特别是在资金需求、责任分配以及气候正义等关键问题上的分歧点。

 

（一）目标与需求之间的差距         

 

1.发展中国家的气候资金需求远超设定目标

 

根据《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）及相关机构的报告，发展中国家为履行其国家自主贡献（NDCs）所需的资金，在2030年前每年预计高达4550亿至5840亿美元，其中，适应气候变化的资金占据了相当大的比例，约为2150亿至3870亿美元。相比之下，NCQG中由发达国家带头筹集的3000亿美元资金目标显然远不能满足这些国家的实际需求。对于发展中国家来说，3000亿美元的目标不仅显得杯水车薪，甚至被视为一种“象征性的承诺”，无法有效应对日益严峻的气候变化挑战。

 

2.中方对公平分配与资金保障所做的努力

 

在此背景下，中国提出的气候资金方案始终强调“共同但有区别的责任”（CBDR）原则。中国代表团指出，气候资金应基于《巴黎协定》第9条明确规定的发达国家出资义务，尤其是在适应气候变化资金的分配问题上，得到了发展中国家的广泛支持。中国明确提出，气候资金应惠及所有发展中国家，特别是要照顾小岛屿国家和最不发达国家的资金需求。中方主张，全球气候资金应以公平的方式进行分配，确保资源集中用于支持气候变化适应和损失损害赔偿，而不仅仅集中在减缓领域。

 

（二）责任分担分歧

 

气候资金目标的设定，反映了全球气候行动中的公平问题。特别是，发达国家和发展中国家在资金责任上的划分，一直是气候谈判的核心争议点。

 

1. 发展中国家的诉求：明确责任与公平分担

 

在COP29之前，发展中国家已明确提出，气候资金目标的设定应清楚区分发达国家和发展中国家的责任，尤其是在资金提供和分配方面。根据《巴黎协定》的规定，发达国家应承担起提供气候资金的主要责任。发展中国家要求，至少每年应提供1.3万亿美元的气候资金，其中6000亿美元应为公共资金，这一数字是基于各国历史责任和公平份额的计算结果。然而，新的目标并未明确发达国家的资金提供责任，导致发展中国家对目标的实现充满疑虑。

 

2. 发达国家的立场：逃避责任与“全球共同努力”

 

发达国家特别是美国，一直强调气候资金应以“全球共同努力”为基础，主张依赖私营部门和多边开发银行（MDBs）来补充资金来源，避免直接承担过多的公共资金责任。这种态度引发了发展中国家的强烈反应，认为这不仅是对气候资金公平性的漠视，也是对《巴黎协定》所规定责任的逃避。中国代表团在大会上坚决主张，气候资金必须落实发达国家的责任，特别是在公共资金方面。

 

3.责任分担的公平与可行性讨论

 

中国强调，气候资金的公平性不仅体现在资金总量上，更体现在如何根据各国的责任和能力来合理分配资金。中国指出，气候资金目标应当遵循《巴黎协定》的原则，特别是CBDR原则，确保发达国家根据其历史排放和经济能力承担更大的资金责任，而发展中国家则根据各自的能力和实际需要，自愿提供资金支持。 

 

二、中国在气候资金中的引领作用

 

在COP29上，中国不仅代表发展中国家维护了气候资金公平，也在全球气候资金的制定中发挥了引领作用。中国的引领作用体现在以下三个方面。 

 

（一）提出明确的资金目标与责任划分

 

中国明确提出，气候资金目标应根据全球气候变化的实际需求来设定，不能简单依靠“动员”资金来填补资金缺口。中国主张，按照《巴黎协定》第9条的规定，发达国家应当提供主要的资金支持。中国还强调，气候资金的优先方向应当是气候变化适应和损失损害赔偿，以确保脆弱地区和国家能够得到足够的支持。

 

（二）强调气候资金的透明度和可追溯性

 

中国提出，气候资金的透明度和可追溯性应成为气候资金目标设定的关键原则。中国建议，应加强气候资金流向和使用的监督，确保资金有效地用于应对气候变化，并且确保资金使用过程中的公正性和透明度。这一提议不仅有助于增进南北双方互信，也能增强气候资金的实际效果。

 

（三）促进全球气候治理的公平性

 

中国的领导作用不仅体现在资金目标的设定上，更体现在推动全球气候治理的公平性上。在COP29上，中国通过一系列务实的提案，推动了全球气候行动中关于公平、责任和可持续的议题，特别是在应对气候变化的损失与损害、加强气候资金保障等方面，始终秉持着公平和共赢的原则，促进各方达成共识。 

 

三、谈判回顾：过程争议与最终成果

 

（一）谈判过程与争议

 

NCQG的最终决定是在一场复杂的博弈中诞生的，这个过程涉及多轮技术磋商和政治谈判。在谈判的第一周，技术性讨论陷入停滞，初期因意见分歧严重，几乎未开展任何实质性的技术讨论。到了谈判的第二周，展开了部长级磋商与密集的外交活动，由埃及和澳大利亚的部长共同主持，重点讨论目标金额、资金结构和贡献者等核心问题。尽管进行了多轮穿梭谈判，但最终文本仍未能满足发展中国家的主要诉求。

 

11月24日凌晨，一份妥协性质的文本在未允许任何国家提出反对意见的情况下被强行通过。印度、古巴和玻利维亚等国随即表示强烈不满，谴责这一过程“缺乏透明度”，并违反了联合国气候谈判的共识原则。

 

（二）新资金目标的问题

 

近年来，围绕气候资金的国际谈判虽然取得了一定进展，但也暴露出诸多矛盾和分歧。最新的决议虽然提出了雄心勃勃的目标框架，但在核心责任、审查机制以及多边合作的实践上仍存在明显的缺陷。这些问题不仅直接影响着气候资金目标的实现，也对全球气候治理体系的公正性与有效性提出了严峻挑战。

 

决议采用了隐去动词的方式，这在一定程度上为各方形成共识提供了基础，但同时也加深了南北之间的矛盾。决定呼吁各方共同努力，通过公共和私营领域的所有来源，为发展中国家应对气候行动扩大融资规模，到2035年每年至少达到1.3万亿美元，并由发达国家主导，确保到2035年每年为发展中国家气候行动（筹集）至少3000亿美元。同时，关于这些资金的出资责任也没有特别说明，这种刻意的模糊被许多发展中国家解读为发达国家规避其历史责任的一种方式。

 

此外，协议的通过方式也引发了各方对多边合作机制的担忧。部分发展中国家认为，决议在未充分考虑其关切的情况下被强行通过，不仅破坏了谈判进程的透明性和包容性，也是对多边主义原则的严重背离。这种做法削弱了谈判各方之间的信任，为未来国际气候合作的有效性埋下了隐患。要推动全球气候治理目标的实现，多边合作精神必须得到切实维护，确保所有国家能够在平等和信任的基础上共同应对气候挑战。

 

（三）地缘政治影响：特朗普再次当选的阴影

 

在大会前夕，美国政坛的剧烈变化——特朗普再次当选总统，给气候谈判带来了不确定性。特朗普在首个任期内退出《巴黎协定》的举动仍让全球记忆犹新，他的再度当选令外界普遍担忧美国是否会再次削弱国际社会在气候治理上的努力。在此次谈判中，美国代表团坚持拒绝接受强制性资金目标，并主张主要依赖多边开发银行和私营部门的贡献。这一立场直接导致了资金目标雄心的下降，也使得发达国家的历史责任问题被淡化。 

 

四、展望

 

尽管气候资金新的集体量化目标被有些发展中国家解读为“低于预期”，但其设定无疑标志着全球气候资金向前迈出了重要的一步。正如自然资源保护协会（NRDC）总裁马尼什·巴普纳所言，3000亿美元的承诺仅仅是一个起点，未来若要真正应对气候危机，资金的规模和质量都需要大幅提升。这一目标的设定，虽然未能满足各方期望，尤其是在满足发展中国家的资金需求方面，但它为未来十年气候资金的增加和全球气候治理的深化提供了契机。

 

对于发展中国家来说，气候资金不仅是应对气候变化的必要条件，更是实现可持续发展的关键。各国代表一致呼吁，未来的气候资金机制必须以公平为核心，充分考虑全球南北方的不同需求，并确保发达国家履行其在气候变化应对中应承担的历史责任。气候资金的公平性不仅关乎气候目标的实现，更关乎全球多边合作的未来走向。如果全球气候资金机制不能在公平和透明的基础上构建，气候行动的成效将大打折扣，全球气候治理的可持续性也将面临严峻挑战。

 

COP29的成果，无论是作为气候资金的里程碑，还是作为艰难妥协的产物，都为未来气候行动奠定了基础。全球社会是否能够迎难而上，真正兑现承诺，将决定我们在应对气候变化的道路上能走多远。气候资金目标的设定，虽取得了一定进展，但实际执行仍面临巨大挑战。在接下来的谈判和行动中，气候资金的公平性、透明度以及高效使用，仍然是决定气候行动能否成功的关键。

 

在此背景下，中国在COP29中的引领作用显得尤为重要。中国不仅明确提出气候资金目标应遵循公平与责任原则，还呼吁全球气候资金的提供和分配应按照《巴黎协定》的框架，特别是第9条规定的发达国家责任进行。中国将继续在气候资金领域发挥积极的领导作用，推动全球气候治理朝着更加公正、平衡和可持续的方向发展。通过落实发达国家的历史责任，确保气候资金能够真正惠及全球最脆弱的国家和地区，全球气候行动才能取得实质性进展。

 

中国的立场表明，气候资金不仅是一个技术性议题，它本质上是一个关乎全球公平、责任与发展机遇的政治性议题。在未来的气候谈判中，中国将继续坚定不移地维护《巴黎协定》的目标和原则，推动气候资金机制更加公平地运行，确保气候资金真正用于支持发展中国家的气候行动，特别是那些最需要帮助的国家和地区。只有通过全球范围内的公平合作，我们才能为应对气候变化提供持久的资金保障，并实现全球气候目标的全面达成。

 

作者：冯超，中国气候代表团成员，《联合国气候变化框架公约》资金议题核心谈判代表（2016年至今）

 

 本文来源于《世界环境》2024.06期封面故事栏目