欧盟版“双控”实施情况更新，进展如何？

2024年11月，欧洲环境署（European Environment Agency）发布了新报告《2024 年欧洲趋势和预测》（Trends and projections in Europe 2024），对欧盟实施中的气候和能源转型等政策进行评估。笔者一直视为欧盟版“双控”的努力分担条例（Effort Sharing Regulation，ESR）的实施进展也在报告中得以披露。

 

先解释一下何为ESR，以及笔者为何称其为欧盟版“双控”。

 

ESR努力分担条例，顾名思义就是欧盟各国一起努力分担温室气体减排目标，这是一个与欧盟碳市场（EU ETS）进行“互补”的规则。欧盟碳市场在第四阶段（2021年-2030年）扩大范围前，覆盖了约占欧盟40%温室气体排放的设施，而欧盟境内运输（不包括航空）、建筑、农业、小型工业和废弃物等约占欧盟全部温室气体排放60%的排放源则不在EU ETS的管控范围内。为了对这60%的部分进行管理，欧盟于2018年5月14日通过了ESR，提出到2030年将重点行业，包括欧盟境内运输（不包括航空）、建筑、农业、小型工业和废弃物的排放量减少 30%（与2005年的水平相比）的目标。

 

随后，由于欧盟提出了绿色新政（Green Deal）下更具有雄心的“Fit for 55”目标，即欧盟2030年的温室气体排放总量需要比1990年水平减少至少55%，欧盟也针对绿色新政提出了新的ESR目标。2023 年4月，修订后的ESR通过，将欧盟ESR的减排目标提高到40%（与2005年的水平相比）。

 

那么谁是ESR减排的责任主体呢？答案是欧盟各成员国。与EU ETS直接将减排责任方定为企业不同，ESR减排的责任方是欧盟各成员国，每个国家需要按照自己在ESR下承担的目标，在2021年-2030年间减少所涵盖部门的温室气体排放。这套思路与我国未来设计的碳排放“双控”中的总量控制十分相似，因此笔者称呼其为欧盟版“双控”。

 

简单解释一下ESR的几个设计核心：

 

根据国家发展情况设置减排责任：人均GDP越高、经济越发达的国家承担了更高的减排目标，而发展水平较为靠后的国家相对而言承担了较小的减排目标。因此，丹麦、芬兰、德国、卢森堡和瑞典等欧盟经济发展较好的国家分到了减排50%的最高目标，而保加利亚、罗马尼亚、克罗地亚、立陶宛等欧盟内部相对发展水平靠后的国家承担了较低的减排目标。

 

国家年度排放限额：ESR设计了欧盟各成员国每年允许的最大温室气体排放量，并根据此限排量为各国发放国家年度排放配额（Annual Emission Allowance，AEA），每个配额相当于一吨二氧化碳当量。

 

AEA的交易、存入和借出机制。为了帮助欧盟成员国能够灵活应对因天气或经济状况造成的年度排放量波动，ESR设计了AEA的交易、存入和借出机制。若当年的国家排放量低于被分配的AEA，盈余的AEA可以存入（最高为当年年度排放的25%）；反过来，如果当年的国家排放量高于被分配的AEA，可以从下一年分配的AEA中提前借出一定量的AEA（最多为当年年度排放的7.5%）。同时，与EU ETS的配额交易相同，ESR下的AEA也可以在国家之间互相交易，但增加了交易限制条件，2021年至 2025年卖出的AEA最多为当年分配量的10%，2026年至2030年期间则最多可卖出15%。这种模式可以被看做是欧盟国家层面的有限“碳市场”，而参与的主体为承担减排目标的欧盟各国。

 

与EU ETS间的的灵活配额调配机制。ESR允许九个欧盟国家（比利时、丹麦、爱尔兰、卢森堡、马耳他、荷兰、奥地利、芬兰和瑞典）以及实施ESR的非欧盟国家（冰岛和挪威）用EU ETS 配额来完成ESR下的部分目标。这是考虑到这部分欧盟国家要不是在ESR下承担的减排目标和面临的减排成本都高于欧盟平均水平，要不在2013年没有对工业设施免费分配EU ETS 配额。具体来说，马耳他每年可使用不超过2005年ESR部门排放量7%的EU ETS配额，爱尔兰和卢森堡每年可使用的最高比例为其 2005 年ESR部门排放量的 4%。其余欧盟国家（比利时、丹麦、荷兰、奥地利、芬兰和瑞典）可使用不超过2005年ESR部分排放量2%的EU ETS配额来完成ESR目标。而冰岛和挪威在ESR下可使用的EU ETS配额最大值分别为2005年ESR部门排放量的4%和2%。拥有灵活使用EU ETS配额权利的国家需要提前通知欧委会是否将采用此种方式，以及将要使用EU ETS配额的最大量。为防止重复使用，用于ESR的EU ETS 配额将从EU ETS的拍卖配额中扣除，已经使用或者取消的配额不计入EU ETS的市场稳定储备机制 (Market Stability Reserve，MSC)。

 

安全储备机制。ESR下设置了最高1.05亿吨的安全储备，对于难以实现目标的欧盟各国，可以通过安全储备机制获得有限数量的额外AEA以完成目标。但是安全储备的启动要求非常严格，并且仅在 2032 年进行 2021-2030 年十年的最后一次排放合规性检查时提供。

 

讲完了一些核心机制设计，来看看欧盟各国的ESR目标完成情况。

 

整体来看，ESR的执行不如预期。在ESR覆盖的欧盟境内运输（不包括航空）、建筑、农业、小型工业和废弃物这几个排放部门中，建筑行业自2005年以来减少了30%以上的碳排放，但交通行业几乎没有进展(2022年与2005年相比只减少了5%)，虽然欧盟大力发展电动汽车，但对于交通减排的促进依然有限，交通减排进展的缓慢让交通成为欧盟最大的温室气体排放源，同时，农业的减排速度也比其他ESR领域减排更为缓慢。

 

从各国来看，经济发展较弱的国家完成目标更困难。2022年，大多数国家完成了年度排放控制要求（排放量低于限额），但仍有8个成员国(克罗地亚、塞浦路斯、匈牙利、爱尔兰、意大利、立陶宛、马耳他和罗马尼亚)的排放量高于AEA值，意味着这些国家没有完成各自的ESR减排目标。但即便如此，ESR的初步数据依然不太乐观，2023年的ESR覆盖的部分总排放量较2005年下降19%，这个数字距离2030年的ESR要求减排40%还有较大的差距。EEA警告，尽管2023年欧盟整体的ESR部分排放量低于整体AEA，但很明显的，有几个国家已经达不到目标。

 

非常明显的，欧盟各国完成ESR目标的能力差异较大，导致各国的执行情况差距明显。欧盟在ESR中提出了目标和内容，而具体如何实现减排目标，则是由各国自己来制定。笔者认为，从执行数据来看，非常明显看到欧盟经济发展较好的国家和相对较弱国家之间的差距，虽然经济发展相对较弱国家承担的ESR减排目标是最低的，但由于经济发展较好的国家在国家治理、经济投入、价格承受力、产业结构上的优势明显，因此反而是承担ESR减排目标较少的国家没有完成年度目标。

 

但不论承担ESR减排目标的高低，有效的手段和市场工具都是激励减排的工具。因此，欧盟在ESR下设计了一个全新的EU ETS 2市场，将ESR中的建筑、道路交通以及未被EU ETS覆盖的小型能源和工业设施纳入，主要监测这些行业的燃料燃烧排放，以帮助欧盟各成员国完成ESR减排目标。EU ETS2 将于2027年开始运营（如果石油或者天然气在2026年价格太高，也可能推迟到2028年），覆盖对象是注册为燃料供应商并缴纳消费税的公司和个人，家庭或汽车用户等终端用户不在EU ETS 2实施对象范围内。但一旦燃料供应商承担了 EU ETS 2的碳价成本，就会向下游传导，意味着消费者消费燃料的成本更高（比如提高燃油车的燃料成本），燃料供应商和消费者预计会转向发展和使用可持续燃料，或者转向电能替代，从而减少化石燃料使用排放，帮助各国最终实现ESR下的减排目标。但EU ETS 2也面临一些较为严峻的经济性问题，比如EU ETS 2是全拍卖配额，会对下游消费者造成较高的经济负担，而且欧盟经济发展相对较弱的国家虽然ESR减排目标低，但也需要承担较高的EU ETS 2减排成本。

 

除此之外，还有农业部分的减排目标，欧盟成员国也各自在推动一些规则的实施，比如丹麦是全球首个对农业推出了碳税的国家。关于EU ETS 2和ESR的关系，以及农业减排政策，后续会再写新文介绍。

 

“十五五”后，我国也将开始实施碳排放“双控”政策，欧盟的规则或许也能给我们的政策制定提供一些借鉴和参考。