国务院发文：不再将能耗强度作为约束性指标！转向碳排放双控挑战几何

能耗双控向碳排放双控全面转型终于实现了制度性确立。国务院办公厅近日印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（简称“方案”），从阶段目标、相关规划制度、地方评价考核制度、行业预警管控、企业管理制度、项目评价、碳足迹管理等多方面进行部署。

 

第一财经记者采访获悉，市场最为关注的是，“十五五”时期，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标。

 

业内人士认为，上述方案奠定了“十五五”时期在全国范围内全面实施碳排放双控的基础，同时从能耗双控转向碳排放双控，扩大了碳排放的管理范围，意味着整个社会都将迈入碳约束时代，体现了中国继续推动双碳目标和绿色转型的决心，亦将助力可再生能源和碳市场的发展。不过，碳排放双控与全国碳市场的衔接、碳排放双控指标目标和责任的合理分配等问题，仍待解决。

 

碳约束时代来临

 

在实现“双碳”目标方面，方案明确了“三步走”时间表，即到2025年，我国碳排放统计核算体系进一步完善，一批行业企业碳排放核算相关标准和产品碳足迹标准出台实施；“十五五”期间，侧重实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，确保碳达峰目标实现；进入碳达峰后，转向以总量控制为主、强度控制为辅，并建立碳中和目标评价考核制度，通过制度约束，推动碳排放总量稳中有降。

 

“从碳达峰碳中和实现目标上看，碳排放双控制度的实施迫在眉睫。”北京电链科技有限公司双碳事业部总监郑颖告诉第一财经记者，中国已承诺在2030年，也就是“十五五”最后一年实现碳达峰目标，因此，在“十五五”这一实现碳达峰目标的最重要冲刺和实现阶段，将碳排放双控要求融入国民经济发展的各个方面，是确保如期实现碳达峰目标的最重要机制及手段。

 

秦炎表示，国际社会一直关注中国在碳达峰之后，会作出怎样的碳总量减排目标承诺。本方案的发布，可以说给到国际社会一个明确回应，那就是中国在碳达峰后，会对碳排放总量进行控制，降低碳排放，体现了中国认真实施气候目标承诺，推动双碳目标和绿色转型的决心。

 

值得关注的是，本次方案直奔“碳排放双控”主题，明确提出将碳排放指标纳入国民经济和社会发展规划，在“十五五”时期将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标；完善碳排放双控相关法规制度，全面清理现行法规政策中与碳排放双控要求不适应的内容。

 

第一财经记者了解到，能耗双控和碳排放双控均旨在推动可持续发展，二者都会对化石能源消费形成一定制约。不过，对“碳排放是否只来自能源”的不同认知，是二者之间最明显的差距。

 

在当前新的发展形势下，原有的能耗“双控”政策已无法满足实现双碳目标的要求。“能源消费产生的碳排放虽然是我国碳排放来源的大头，但并非唯一来源，”郑颖举例称，“对水泥、化工等重点控排行业企业而言，有相当一部分比例的碳排放来源并非能源消费，而是来自于工业生产过程的化学反应。因此，能耗双控可以实现能源使用效率与总量控制目标，但并不能完全支撑双碳目标的实现。”在她看来，能耗双控向碳排放双控转变的过程中，碳排放双控机制的实施可能会一定程度上参考和借鉴能耗双控制度已有的设计及经验，但由于扩大了管理范围，涉及更多生产过程排放，因此也会面临一定新的挑战。

 

多名业内人士表示，碳排放双控在能耗双控基础上扩大了管理范围，涉及更多产业、企业，更为贴近国家控制碳排放的实际情况。

 

秦炎指出，能耗双控转为碳排放双控，还会大力推动可再生能源以及天然气等清洁能源的利用和发展，这也是碳排放双控设计的更合理之处。“从能耗双控转向碳排放双控，意味着整个经济、社会都将迈入碳约束时代。”

 

实施难点有哪些

 

碳排放双控与全国碳排放权交易市场如何衔接，企业或行业未来会否面临两种考核机制，由此会否产生额外的减排成本，增加生产经营压力，是业内的普遍顾虑。

 

值得注意的是，方案提到的重点行业包括电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等。其中，电力行业已被纳入全国碳市场中，承担考核指标。据第一财经记者了解，目前中国碳排放权交易市场正在筹划行业扩容，覆盖范围或将扩大至钢铁、电解铝、水泥等高碳排放领域。

 

此外，方案在关于建立地方碳排放目标考核制度方面还提出，在五年规划初期，要综合考虑经济社会发展水平、区域和功能定位、产业和能源结构等因素，将碳排放双控指标合理分解至各省份。各省份可进一步细化分解碳排放双控指标，压实地市及重点企业控排减排责任。

 

郑颖表示，“未来这些新进入行业或企业可能要同时面临两个考核机制，如何将地区的碳排放双控指标与全国碳排放权交易市场进行有效衔接，在考核目标和指标分解上保持一致性，是目前各界都在关注的焦点。”

 

郑颖告诉第一财经记者，未来省市两级建立碳排放预算管理制度时，需要考虑本地区纳入全国碳市场交易的重点控排行业企业的履约情况，避免出现企业在不同制度下承担不同的碳排放控制责任。同时，全国碳市场未来在设计总量或强度控制目标时，也要考虑与碳排放双控目标要求的衔接，“这需要非常系统性、完整性和前瞻性的设计，可能会成为目标设计和分解时面临的一项重要挑战。”