山东省生态环境厅关于征求《关于对〈山东省高耗能高排放建设项目碳排放减量替代办法（试行）〉的后评估报告》意见建议的函
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为确保公众对规范性文件后评估的参与，广泛吸收社会各界的意见和建议，现就《山东省高耗能高排放建设项目碳排放减量替代办法（试行）》的后评估报告面向社会公开征求意见。欢迎各类机关团体、企事业单位和个人通过电子邮件的方式提出意见建议并注明理由。公开征求意见截止时间为2024年4月16日。
附件：关于对《山东省高耗能高排放建设项目碳排放减量替代办法（试行）》的后评估报告
根据《山东省行政规范性文件制定和监督管理办法》《山东省行政规范性文件评估暂行办法》等文件要求，省生态环境厅组织对《山东省高耗能高排放建设项目碳排放减量替代办法（试行）》（鲁环发〔2022〕5号，以下简称《试行办法》）进行了后评估。具体情况如下：
一、评估工作的基本情况
（一）评估原因。2022年4月，省生态环境厅、省发展改革委联合印发《试行办法》，自2022年4月29日起实施，有效期至2024年4月28日。《试行办法》属于部门规范性文件，按照《山东省行政规范性文件制定和监督管理办法》要求，需要在有效期届满前6个月内，对文件的制度规范、实施效果和存在的问题等进行评估。因此，省生态环境厅作为联合制定牵头部门，组织开展了行政规范性文件后评估，以全面了解《试行办法》实施情况，评价文件实施效果，并提出下一步工作建议。
（二）评估对象基本情况。为认真贯彻习近平总书记在2022年1月24日中共中央政治局第三十六次集体学习时关于“严把新上项目的碳排放关，坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目发展”的重要指示要求，按照省委、省政府关于坚决遏制“两高”项目盲目发展的部署安排，省生态环境厅牵头起草了《试行办法》，征求了16市和社会公众、相关行业协会及企业代表的意见建议，与省发展改革委进行了会签，并书面征求了生态环境部气候司的意见，通过了合法性审查和公平竞争审查。2022年3月28日，《试行办法》经第150次省政府常务会议审议通过，于2022年4月29日正式施行。《替代办法》共十二条，重点明确了五方面内容：一是明确了实施范围。二是明确了替代来源及要求。三是建设项目碳排放明确了核算方法、替代比例。四是明确环评、动态管理等要求。五是明确了2年的有效期。
（三）评估过程。2024年1月，根据有关规定，结合实际情况，抽调政治素质高、业务能力强的人员，启动《试行办法》实施情况后评估工作。评估过程中查阅了减量替代资料，征集了各设区市生态环境部门意见建议，结合国家和我省“两高”政策要求，形成评估报告征求意见稿。
二、评估内容分析和依据
（一）文件的合法性和规范性。《试点办法》严格按照《山东省人民政府办公厅关于加强“两高”项目管理的通知》 （鲁政办字〔2021〕57号）《山东省人民政府办公厅关于印发坚决遏制“两高”项目盲目发展的若干措施的通知》（鲁政办字〔2021〕98号）等有关文件制定，经过了合法性审查和公平性竞争审查等过程，制定过程符合规范性文件的制定程序，内容和形式合法。
（二）文件实施情况及效果。我省是全国唯一一个出台碳排放减量替代办法的省份，填补了没有碳排放减量替代办法的政策空白，使“五个减量替代”的拼图更为完整。《试点办法》实施以来，全省累计审核50余个“两高”项目碳排放减量替代方案，通过减量替代累计减少碳排放400余万吨，切实强化了降碳源头防控，在以碳排放倒逼“两高”行业企业转型升级方面提供了山东实践。
实行“两高”项目碳排放减量替代，是一种降碳激励约束政策，也是推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，把降碳责任落实到具体企业和“两高”项目的重要探索，对于从源头控制新建项目的碳排放具有重要意义。一方面，作为当前我国生态文明建设的重点战略方向，降碳工作必须抓重点、抓主要矛盾，“两高”项目碳排放减量替代紧紧围绕煤电、钢铁、炼化、水泥等高耗能高排放重点行业，加快推动了行业绿色低碳转型升级；另一方面，实行“两高”行业碳排放减量替代，推进源头防控，有效防止了一批落后产能、过剩产能、低效产能盲目上马，用碳排放量倒逼产业结构调整、能源结构转型升级，助力绿色低碳高质量发展。
（三）各方意见及其采纳情况。2024年3月13日，征集了各设区市生态环境部门意见建议，普遍认为由于我省“两高”项目管理政策不断优化调整，《试点办法》部分条款需要更新完善，且存在替代源要求较严、核算数据获取困难、核算方法缺失等问题，建议进行修改。评估报告充分吸收了各方意见，并汇总各方意见提出了《试点办法》修改建议。
（四）存在的问题。《试点办法》施行以来，确保了我省“两高”项目碳排放总量只减不增，进一步加快倒逼我省产业结构调整、能源结构转型升级，推动我省生态环境高水平保护和经济社会高质量发展。但是也存在以下问题：
1.我省“两高”政策不断优化调整。《试点办法》施行以来，我省“两高”政策不断优化调整，主要包括以下几个方面：一是2022年3月，《关于“两高”项目管理有关事项的通知》（鲁发改工业〔2022〕255号）明确提出“按规定搬迁入园或单纯异地搬迁未增加产能的项目”“铸造企业内部现有厂区内更新原有落后低效熔炼造型设备未增加产能的项目”等，在不增加碳排放的情况下无需进行减量替代。二是2023年1月省发展改革委等9部门联合印发《关于“两高”项目管理有关事项的补充通知》（鲁发改工业〔2023〕34号），进一步调整了“两高”行业范围，并将碳排放减量替代比例统一调整为1:1.1。三是2023年8月，《关于优化轮胎铸造项目管理有关事项的通知》（鲁发改工业〔2023〕649号）明确，新上高端铸造、轮胎项目无需进行碳排放减量替代。四是2023年11月，《关于明确合成氨项目管理有关政策的通知》（鲁发改工业〔2023〕871号）提出“合成氨作为中间产品连续生产发展下游高端化工品的项目”不执行碳排放减量替代。
2.执行过程中《试点办法》有待完善。一是从替代来源看，《试行办法》明确了关停、转产、淘汰和压减过剩产能以及拟建项目可再生能源利用等替代源，未明确节能技改、二氧化碳回收利用等情形，替代源来源有待进一步拓展。二是《试行办法》明确碳排放削减量取正常生产工况下前3年实际碳排放量的平均值，但是由于疫情影响，大多数替代源关停前3年生产负荷偏低，实际排放量低于设计值，导致碳排放指标收储量相应减少，以此计算淘汰相同产能的落后装置，即使采用最新技术新上相同产能项目，也满足不了替代要求，不适应我省当前碳达峰阶段现状和长远发展需求。三是碳排放核算体系目前并不科学完备，核算过程相对复杂，《试点办法》实际排放量核算过程中数据获取难度较大，部分关停企业相关资料缺失，很难找到相关核算数据及证明资料，从而无法核算削减量。四是替代源形成时间认定标准不一，有些企业已经停产，但设施尚未拆除，设备停产与拆除验收时间不一致。
三、评估结论和意见建议
（一）评估结论。经过后评估，《试点办法》各项规定与法律、法规、规章以及上级有关政策规定基本一致，符合公平、公正原则，具体制定措施必要、适当，文件执行实现预期目的，取得了显著成效，但是存在《试点办法》部分规定不符合当前“两高”项目管理要求、各方反映意见较大等问题。评估结论是建议根据最新政策要求和各方反馈意见对《试点办法》进行修改。
（二）对问题和风险的对策建议。该文件在正式施行前已经完成风险评估，经专家组论证内容风险评估等级可控，建议对以下内容进行修改，并重新开展风险评估论证。一是建议根据《关于“两高”项目管理有关事项的补充通知》（鲁发改工业〔2023〕34号）等最新政策文件要求，更新适用范围、替代比例等内容。二是建议根据各方意见优化替代源来源，并简化替代源碳排放削减量核算数据获取方式。三是建议明确各方碳排放减量替代审核、指标管理职责，细化工作程序。四是建议明确碳排放核算方法，并鼓励“两高”项目使用绿电等可再生能源电力。
四、其他需要说明的问题
五、评估人员签名和评估单位盖章
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