《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法（征求意见稿）》起草说明

一、修订背景

 

气候变化是全人类的共同挑战。应对气候变化,事关中华民族永续发展,关乎人类前途命运。党的十八大以来,我国已将应对气候变化摆在国家治理中更加突出的位置。建立碳排放权交易市场,可以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,形成强有力的倒逼机制,促进产业结构优化升级,加快推进发展方式转变。2011年,国家发改委批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳7个省市开展碳排放权交易试点工作。2014年3月,为了加强碳排放权交易市场建设,规范碳排放权管理活动,根据有关法律、法规和国家规定,我省制定了《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》(政府令371号)(以下简称《管理办法(送审稿)》)。2016年11月,为了扩大交易范围,争创全国碳排放权注册登记系统建设任务,为打造全国碳金融中心奠定基础,我省对《管理办法(送审稿)》进行了第一次修订。多年来,湖北碳交易试点实践不断向深探索、向前发展,交易额交易量稳居全国前列。这些成绩的取得,原《管理办法(送审稿)》发挥了重要的作用。

 

2020年12月,生态环境部发布《碳排放权交易管理办法（试行）》(生态环境部令第19号),自2021年2月1日起施行。随着国家“双碳”战略的提出和国家碳市场启动等一系列重要政策实施,对碳交易管理提出了更高要求。为坚决贯彻落实党的二十大精神和党中央、国务院决策部署,落实省第十二次党代会要求,不断提升试点碳市场的工作经验和成果,我省的碳交易管理办法也亟需修订。

 

近年来,省委、省政府高度重视碳市场建设工作,多次召开专题会对碳市场工作作出部署。2018年12月,随着机构改革,应对气候变化工作由原发展改革委转隶到生态环境厅,碳交易主管部门发生了变化。同时,随着国家“双碳”战略的提出、国家碳市场启动上线交易以及“中碳登”落户湖北,我们既面临区域性市场规模进一步萎缩,也面临着碳交易功能平台多地分割,全国碳金融中心竞争日趋激烈等,如何进一步培育市场主体,完善我省碳市场体系,成为我们亟待解决和思考的问题。新形势、新环境、新变化对碳排放权交易管理提出了更高要求,原《管理办法(送审稿)》亟需修改完善。

 

二、关于修订过程

 

今年以来,我们会同厅法规处和省碳交中心组建了工作专班,同时与司法厅进行了工作衔接,主要开展了如下工作：

 

一是开展专项课题研究。我们在2022年的低碳试点专项资金中安排课题对修订《管理办法》开展专项研究,组织项目承担单位省碳交中心重点围绕我省碳市场运行实际情况、面临的困难、国家最新要求以及其他试点修订的管理办法进行深入研究,并形成了《管理办法(草稿)》。

 

二是召开专家研讨会。召集碳市场、法律领域相关专家对《管理办法(草稿)》进行逐条讨论修改,重点围绕碳市场管理职责、碳市场扩容、丰富交易手段、风险防控、数据质量管理、鼓励碳金融创新等方面进行修订。

 

三是开展省内外立法调研。会同省司法厅、省碳交中心赴广州、北京、襄阳、宜昌等四地开展实地立法调研,听取省内重点地区生态环境部门和控排企业代表对碳市场工作的意见和建议,同时赴外省调研吸收其他试点碳市场先进经验。在此基础上形成《管理办法(征求意见稿)》。

 

三、主要内容

 

《管理办法(征求意见稿)》包括七个部分：

 

第一部分：总则。该部分确定了湖北碳市场运行的主体框架,明确了相关部门的责任。

 

第二部分：碳排放配额分配和管理。该部分明确了湖北碳市场的纳入门槛、行业,以及退出标准;并说明了配额分配及清缴等工作安排。

 

第三部分：碳排放权交易。该部分明确了湖北碳市场的交易产品、交易机构责任等内容;并确定了湖北碳市场的风险防控原则。

 

第四部分：碳排放监测、报告与核查。该部分对控排企业碳排放监测、报告、以及第三方核查工作的要求进行了说明;并说明了主管部门对相关工作的监管办法。

 

第五部分：激励和约束机制。该部分对湖北碳市场及相关工作的激励机制进行了规定,明确了对控排企业、第三方核查机构、碳排放权交易机构的相关违规行为的惩戒措施。

 

第六部分：法律责任。该部分明确了对相关部门、重点排放单位、第三方核查机构、湖北碳市场交易机构和交易主体的违法行为的惩罚措施。

 

第七部分：附则。该部分对相关用语的含义进行了解释说明。

 

四、修订的主要方面

 

新修订《管理办法(征求意见稿)》在保持原《管理办法》框架结构和基本内容不变的基础上,主要在衔接“双碳”目标、完善碳市场管理职责、碳市场扩容、丰富交易手段、加强风险防控管理、加强数据质量管理、鼓励碳金融创新等7个方面作了修订。

 

(一)衔接 “双碳”目标

 

碳市场是落实碳达峰碳中和目标的重要政策工具之一。为稳妥有序推进碳达峰碳中和工作,做好与“双碳”目标的衔接。本次修订将原办法第一条修改为:“为了加强碳排放权交易市场建设,规范碳排放权管理活动,有效控制温室气体排放,推进生态文明建设,促进碳达峰目标和碳中和愿景实现,根据有关法律、法规等规定,结合本省实际,制定本办法”。

 

(二)完善碳市场管理职责

 

一是调整主管部门。随着国家机构改革,应对气候变化职能从发展和改革部门调整到生态环境部门,本次修订调整了主管部门权责范围的相关条款。

 

二是明确市州生态环境部门责任。为统筹发挥省、市合力,进一步加强碳市场的监督管理,本办法增加了市州生态环境部门职责的相关条款。

 

(三)碳市场扩容

 

一是降低碳市场纳入门槛。随着全国碳市场启动,湖北碳交易试点控排企业逐步纳入全国碳市场,导致试点碳市场覆盖企业减少,总体市场规模呈现萎缩现象。为继续深化湖北试点碳市场建设,为全国碳市场开展先行先试,进一步扩充市场覆盖范围,本次修订将碳市场纳入门槛范围调整为“本省行政区域内年温室气体排放达到5000吨标准煤或温室气体排放1.3万吨二氧化碳当量的重点排放单位,应当列入配额管理名录”。二是扩大碳市场控排行业。将更多符合条件的行业纳入碳市场管理,有助于充分发挥碳市场的资源配置作用和价格发现功能,实现全社会低成本减排的碳市场目标。本次修订新增了“纳入配额管理的行业范围,由省级生态环境部门拟定,报省政府审定后实施”相关内容。

 

(四)丰富分配和交易方式

 

一是明确预分配环节。为延长排放配额留存时间,提升市场流动性。本次修订增加了专门条目明确预分配环节,明确了重点排放单位在上一年度配额清缴结束后,省生态环境主管部门将组织交易机构向重点排放单位预发配额。

 

二是推动适时引入配额有偿分配。有利于进一步发挥碳定价机制,有助于优化市场供需关系,激发企业减排动力,提升其对节能减排工作的重视度,对控制温室气体排放和促进绿色低碳发展的积极作用。本次修订增加了“适时引入有偿分配,具体分配方案另行制定”的条款。

 

三是丰富交易品种。为统筹促进碳市场强制碳减排和自愿碳减排协同发展,助力多元化、市场化推动全社会低成本实现碳减排目标、推动绿色低碳发展转型。本次修订将原办法的“中国核证自愿减排量”调整为“符合条件的核证自愿减排量”。进一步丰富自愿减排量交易品种。核证自愿减排量抵消的具体细则根据实际情况另行制定。

 

(五)加强风险防控管理

 

一是加强交易机构管理。交易机构负责我省碳排放权交易的实际组织工作,如果没有完善的风险管理机制和风险管理预案,将无法保障市场的健康运行;另外机构工作人员日常也会接触到交易数据、企业数据等各种机密信息。本次修订参照全国碳市场管理办法对风险防控的相关条目进行加强,强化了对交易机构及其工作人员的管理。

 

二是规范市场主体行为。我省碳市场有丰富的市场主体,除了300多家控排企业,还有近1000家投资机构,超过20000位个人投资者。如果这些市场主体在市场活动中存在违规操作,将会给市场引入重大风险源。为了防范风险,必须对市场主体行为加以规范。

 

三是强化信息披露。在法律法规允许范围内,对履约、交易等市场信息及时公开对外披露,是防止内幕交易,维持市场公平的重要手段。

 

(六)加强数据质量监督管理

 

一是进一步加强属地监管。本次修订在强化企业报送责任的基础上,新增了市州生态环境主管部门对属地重点排放温室气体排放和碳排放配额清缴的监管责任。同时也与全国碳市场的《碳排放权交易管理办法（试行）》要求统一。

 

二是新增第三方核查机构复审制度。为确保碳排放核查数据的真实性和有效性,提升第三方核查机构的工作质量,本次修订新增复审制度条款,强化主管部门对第三方核查机构的管理。

 

三是强化主体约束。本次修订新增了建立信用惩戒制度的条款。明确了重点排放单位、第三方核查、机构碳排放权交易机构违反《管理办法(送审稿)》规定被行政处罚的,省生态环境主管部门和其他相关部门应当记录其信用状况,并将信用记录按规定纳入公共信用信息管理系统向社会公布。

 

(七)鼓励碳金融创新

 

一是丰富了碳市场金融创新相关条款。本次修订支持开展湖北碳排放权质押贷款做大规模,支持开展碳基金、碳回购、碳保险等产品探索创新,为我省打造全国碳市场和碳金融中心提供制度保障。

 

二是重新梳理重要时间节点。本次修订对每年度碳市场预分配、核查、配额确定、履约、清缴和注销等重要活动的时间节点进行优化调整,为碳市场金融创新留好时间、留足空间。