“双碳”目标下中国低碳能源法律制度创新研究

文章来源:环境资源法治研究杨春桃2023-05-19 12:52

摘要：实现“双碳”目标，对中国立法提出了相关要求，要求建立健全相关法律法规体系，为“双碳”目标的实现提供制度保障。中国现行能源法律制度与实现“双碳”目标还存在一定的差距，表现为能源基本法顶层制度设计缺乏统筹性、化石能源单行法碳约束制度设计缺乏明确性、非化石能源单行法低碳激励制度设计缺乏完整性、二次能源单行法《中华人民共和国电力法》制度设计缺乏现代性。比较借鉴英国可再生能源义务制度（配额制）、德国可再生能源固定电价制度、欧盟碳排放权交易制度、美国电力需求侧管理制度、日本能源节约制度等国家或地区低碳能源立法经验，“双碳”目标下中国低碳能源法律制度创新，应以“双碳”价值融入为核心，创新能源基本法原则设计，将“绿色低碳”“节能减排”作为能源法核心价值；以约束性规则为核心，创新化石能源单行法制度设计，相关化石能源单行法明确规定碳约束制度；以激励性规则为核心，创新非化石能源单行法制度设计，相关非化石能源单行法明确规定碳激励制度；以体制改革为核心，革新二次能源单行法《中华人民共和国电力法》制度设计，立足电力市场化改革方向规制电力市场主体和市场行为；以法治创新为核心，促进能源法律法规体系性衔接，重点包括促进可再生能源法律法规之间的统一与协调、促进可再生能源法律法规与电力法律法规之间的衔接等。

关键词：碳达峰；碳中和；低碳能源；法律制度；能源法；电力法；配额制

全球气候变暖正在持续影响人类社会，碳达峰、碳中和成为世界关注的焦点。中国始终高度重视气候变化问题，积极推动并坚定践行气候行动。2020年9月，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表讲话，宣布中国将力争于2030年前达到碳排放峰值，努力争取2060年前实现碳中和［1］。“双碳”目标的提出，是中国在全球气候变化背景下基于国际责任和国家战略需求，以政策宣示方式确立的国家目标，是中国对全球应对气候变化的庄严承诺。2021年10月，中共中央、国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）［2］，提出构建绿色低碳循环经济体系、提升能源利用效率、提高非化石能源消费比重、降低CO2排放水平、提升生态系统碳汇能力等五方面目标。《意见》要求：到2025年，单位国内生产总值CO2排放比2020年下降18%；到2030年，单位国内生产总值CO2排放比2005年下降65%以上，非化石能源消费比重达到25%左右，CO2排放量达到峰值并实现稳中有降；到2060年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立，非化石能源消费比重达到80%以上，碳中和目标顺利实现。随后，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，该方案提出，应将碳达峰贯穿于经济社会发展全过程和各方面，重点实施能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动、工业领域碳达峰行动、城乡建设碳达峰行动、交通运输绿色低碳行动、循环经济助力降碳行动、绿色低碳科技创新行动、碳汇能力巩固提升行动、绿色低碳全民行动、各地区梯次有序碳达峰行动等“碳达峰十大行动”［3］。

“双碳”问题是系统性问题，涉及经济结构、产业结构和能源结构以及节能、碳技术与碳市场等，核心是降低CO2排放强度与总量。中国实现“双碳”目标的重点在于能源结构调整和节能减排，能源行业是实现“双碳”目标的重点领域和关键环节。据统计，目前中国的碳排放在全球的占比超过四分之一，超过了OECD（经济合作与发展组织）所有经济体的总排放量，人均碳排放量超过欧盟。2020年，中国温室气体排放总量139亿吨CO2当量，全球占比约27%；CO2排放总量116亿吨，其中，能源活动排放量为101亿吨，占全球能源活动排放量约30%。在温室气体排放中，化石能源排放的CO2占到80%。中国的能源消费还是以化石能源为主，占比约84%，其中，煤炭占比57.7%，石油占比约18%，天然气占比8.2%，非化石能源占比15.3%。从碳排放量占比来看，电力行业排放的CO2约占40%，工业约占30%，建筑业占10%以上，交通占10%以上［4］。可见，节能减排的潜力也在这几大行业，其中，电力行业的碳达峰、碳中和至关重要；就产业而言，煤炭产业占据当前能源结构的近60%，是推高中国碳排放的主要推手，因此，煤炭产业的结构调整和节能降耗乃重中之重。

实现“双碳”目标，对中国立法提出了相关要求，要求建立健全相关法律法规体系，为“双碳”目标的实现提供制度保障。“双碳”目标的主攻方向在于能源，须在厘清能源结构调整、能源转型方向等未来发展趋势的基础上，深入研究“推动产业结构优化”“推进能源结构调整”“支持绿色低碳技术研发推广”“完善绿色低碳政策体系”等重大问题［5］。“双碳”目标的提出，对低碳能源产生了法律上的创新需求。低碳能源法律制度，就是以实现低碳能源的使用与普及为目的，促使能源的生产、供应与使用从目前的高碳化向低碳化转型的规则的总称。法律制度通过确立符合立法者价值判断的行为模式，表明立法者允许什么、鼓励什么、禁止什么，并以法律责任作为制度实施的保障，从而指引、调整相关机构和社会公众的行为，实现立法目的。低碳能源法律制度亦是如此，该制度设计通过采用多种方式对高碳能源进行规制，对低碳能源进行激励，引导能源的生产、供应与使用从高碳向低碳的转变。全面检视中国能源法律法规制度体系，梳理能源立法领域与实现“双碳”目标相关的法律问题，发现“双碳”目标对能源领域产生了全面顶层统筹、约束高碳能源、激励低碳能源、构建现代电力法等制度创新需求。

一、问题检视：中国现行能源法律制度与实现“双碳”目标的差距

实现“双碳”目标的总体思路是以“能源清洁低碳”和“能源可持续发展”为方向，以“两个替代”（清洁替代和电能替代）、“双主导”（能源生产清洁主导、能源使用电能主导）、“双脱钩”（能源电力发展与碳脱钩、经济社会发展与碳排放脱钩）为抓手。纵观能源立法领域的基本法和相关单行法，与绿色化、“双碳”目标实现挂钩的法律法规主要包括《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》、《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国电力法》、《中华人民共和国可再生能源法》、相关配套法规及细则以及地方性法规等。这些法律法规与环境保护、绿色化和实现“双碳”目标要求之间尚存在着差距。

（一）“双碳”目标下能源基本法顶层制度设计缺乏统筹性

中国自1981年开始能源基本法——能源法的起草研究工作，历经近40年，2020年4月，国家能源局发布《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》，但能源法至今尚未出台。作为能源领域“小宪法”，该稿第一条明确了“规范能源开发利用和监督管理，保障能源安全，优化能源结构，提高能源效率，促进能源高质量发展”的立法目的，但没有规定促进能源可持续发展，实现“双碳”目标的内容。第十九条规定了国家和能源企业“环境保护与应对气候变化”的一般义务。第四条和第三十二条规定了结构优化，包括优化能源产业结构和消费结构，对“两个替代”之一——“非化石能源替代化石能源、低碳能源替代高碳能源”作出了原则性规定。第三十九条至第四十二条对煤炭、油气、天然气和火电等化石能源开发作了明确规定；第四十七条和第四十九条对水电、风电、太阳能发电、生物质能、地热能、太阳能热利用、海洋能以及核电等非化石能源开发作了明确规定。作为能源领域基础性、综合性法律的能源法，应统筹能源管理等全局性问题以及不适合能源单行法调整的整体性问题，制定引领性的顶层制度设计。但该稿没有明确规定“可再生能源电力配额制”“绿色电力证书”“火电退出机制”“绿色金融”等与“双碳”目标实现挂钩的制度设计。

（二）“双碳”目标下化石能源单行法碳约束制度设计缺乏明确性

围绕“双碳”目标，检视《中华人民共和国煤炭法》“石油天然气法”等传统化石能源单行法，对其的基本要求是“脱碳”“碳约束”或“去碳化”，“清洁替代”是传统化石能源生产领域降碳、减排的根本举措。《中华人民共和国煤炭法》关注到环境保护，第十一条原则性规定了开发利用煤炭资源应当遵守有关环境保护的法律法规，保护生态环境；第十九条规定了煤矿建设项目的环境保护设施，必须遵循“三同时”制度；第十五条规定了全国和地区煤炭生产开发规划的编制和实施主体分别是国务院煤炭管理部门和省（自治区、直辖市）人民政府煤炭管理部门。第二十九条第一款规定了国家发展和推广洁净煤技术的内容；第四十三条第一款规定了煤矿企业和煤炭经营企业等生产经营主体供应用户的煤炭质量应当符合国家标准或者行业标准。可见，《中华人民共和国煤炭法》的相关制度规定对于“去碳化”“清洁替代”“碳排放税”“煤炭生产经营主体的退出机制”等内容缺乏明确的制度规定。中国自20世纪80年代开始，原石油部就启动了“石油天然气法”的立法工作，但“石油天然气法”目前尚未出台。有关石油、天然气的立法主要包括《中华人民共和国石油天然气管道保护法》和一些立法效力层次较低的条例和规章等（例如《油气管网设施公平开放监管办法》等）。《中华人民共和国石油天然气管道保护法》的立法目的旨在保护石油、天然气管道，保障石油、天然气输送安全，维护国家能源安全和公共安全；《油气管网设施公平开放监管办法》立法目的在于促进油气安全稳定供应，维护油气管网设施运营企业和用户的合法权益。这些立法均与“双碳”目标实现关联不大。

（三）“双碳”目标下非化石能源单行法低碳激励制度设计缺乏完整性

风能、太阳能、水能和核能等非化石能源对环境友好，属于低碳或零碳能源，是未来能源产业朝着绿色化方向发展的重心。但目前风能、光能不稳定，受技术因素影响大，风电、光伏发电上网难，造成弃风弃光现象严重。围绕“双碳”目标实现，检视《中华人民共和国可再生能源法》“风能法”“太阳能法”“核能法”等非化石能源单行法，对其的基本要求是“全额保障性收购”“价格形成机制”“激励机制”“发展储能”等制度安排。《中华人民共和国可再生能源法》第一条明确规定了该法的立法目的：促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展；第十三条、第十四条分别对“可再生能源并网发电”“可再生能源发电全额保障性收购制度”等作出了规定，并明确规定国务院相关主管部门制定电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电的具体办法；第二十四条至第二十六条规定了可再生能源发展基金、优惠贷款和税收优惠等经济激励机制，但没有涉及“配额制”“绿色电力证书”“绿色金融”等激励制度，尽管实践走在了立法前面，但低碳激励制度设计不完整。风能发电、太阳能光伏发电和太阳能热利用以其近零排放的优点成为应对全球气候变化、保护环境的重要选择，中国风电、太阳能光伏发电尤其是风电成为可再生能源中发展最成熟、最具大规模开发的技术和商业价值的发电方式。但中国没有关于风能和太阳能的专门立法，有关风能、太阳能的上网电价制度、费用补偿制度等都体现在《中华人民共和国可再生能源法》第十九条至第二十二条中，而有关“风电配额制、光伏配额制”“绿色电力证书”“绿电市场”等内容该法没有作出明确规定。鉴于风能和太阳能对环境友好的特点，未来是否制定专门的风能法、太阳能法或风能和太阳能法值得进一步探究。中国自1984年开始原子能法的立法起草工作，但原子能法目前尚未出台。有关核能的立法主要包括《中华人民共和国放射性污染防治法》和《中华人民共和国核安全法》等。这些法律主要聚焦在防治放射性污染、保障核安全、预防与应对核事故、保障人体健康、保护生态环境等立法目的。核能的聚变燃料主要来自铀、氘等，极少的燃料就能产生巨大的能量，因此，对核能的“去碳化”“绿色化”要求不高，对其规制的重点在于安全事故，否则，一旦核泄漏，造成的后果将是灾难性的。

（四）“双碳”目标下二次能源单行法《中华人民共和国电力法》制度设计缺乏现代性

电能是应用最广的二次能源，以电力立法为例进行检视。中国现有的电力立法主要由调整电力领域的法律、行政法规、部门规章、地方性法规和规章等构成。《中华人民共和国电力法》于1996年实施，迄今历时27年，其间只经过2009年、2015年和2018年几次小幅修订，其最初的立法目的在于对电力行业进行集中高效的行政管理，但从当前看该法的制度内容过于保守，缺乏现代性和前瞻性。电力行业是中国碳排放占比最大的单一行业，尤其是传统电力行业均为高能耗、高排放和高污染企业，因此，电力行业肩负着推动碳达峰、碳中和的重要责任和使命，需要相关立法进行规制。在保护环境、支持可再生能源和清洁能源发电方面，《中华人民共和国电力法》第五条规定，“电力建设、生产、供应和使用应当依法保护环境，采用新技术，减少有害物质排放，防治污染和其他公害。国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电”。该规定过于原则化，对于“如何保障强随机性、波动性的可再生能源大规模并网”“分布式电源等交互式设备大量接入”“二氧化碳捕获与封存”“储能技术”“智能电网”等与实现“双碳”目标内容息息相关的内容鲜有涉及。

二、比较借鉴：国外低碳能源法律制度经验

以《联合国气候变化框架公约》贯彻的“共同但有区别的责任”为基本国际准则，世界各国在解决全球气候变暖问题上，都须在考虑到各自历史责任、现实状况和发展利益的基础上承担责任和义务。国外发达国家或地区应承担减少温室气体排放的量化任务。面临全球气候变化问题，发达国家或地区认识到发展低碳经济的重要性，而发展低碳经济的重要途径是改变现有的能源结构，加快从“高碳能源”（或称“碳基能源”）向“低碳能源”转变，低碳能源因此得到发达国家或地区的重视和追捧，相关立法和制度建设也取得了不菲的成效。

（一）可再生能源激励制度——英德低碳能源立法实践

1．英国可再生能源义务制度（配额制）。低碳经济由英国率先提出，英国是世界上最先为温室气体减排目标立法的国家。以1989年颁布的《电力法》和2008年《气候变化法》等基本立法为统领，英国形成了较为完备的低碳能源政策法律体系。除了基本法以外，英国颁布的重要低碳能源立法主要包括《英国低碳转型计划——气候与能源国家战略》白皮书（2009年）、《可再生能源义务法令》（2002年颁布，2006、2009、2010年等多次修订）、《能源改革法案（2013）》等。英国政府对发展可再生能源十分重视，其在可再生能源上的主要制度包括可再生能源义务制度（2017年之前）和固定上网电价制度［6］。自2017年始，可再生能源义务制度被差价合约制度取代［7］。英国还在低碳经济和低碳能源领域的税收激励政策制度方面取得了丰富的经验，例如开征气候变化税（Climate Change Levy）、实施减免税优惠（Tax Breaks）、开征能源消费税等税种。其中，可再生能源义务制度（配额制）是一大亮点，是世界范围内可再生能源配额制的主要代表之一。按照《可再生能源义务法令》，英国自2002年开始对大型可再生能源项目实施可再生能源义务制度（Renewables Obligation），同时建立配套的可再生能源电力交易制度和市场。可再生能源义务制度的实质是对可再生能源的开发利用实行配额制，规定由英国电力监管机构OFGEM中的E-Serve部门负责可再生能源义务证书（Renewables Obligation Certificates）（即“绿证”，以下称ROC）的颁发和整个ROC交易体系的运行和监管，它是英国政府对可再生能源发电的主要激励机制。该法令明确规定，所有获得许可的电力供应商必须履行供应一定比例的可再生能源电力的责任和义务，其可从可再生能源发电企业或电力监督局购买配额证书，以达到当年所规定的可再生能源电力份额。否则，电力供应商必须支付相应的价格。

2．德国可再生能源固定电价制度。作为高度发达的工业化国家，德国长期以来高度重视能源转型，其可再生能源发展在世界上具有代表性。德国的低碳清洁能源政策主要是通过其完善的法律法规，并且辅以政府的大力支持而推行的。1974年，德国颁布能源发展框架项目。1991年颁布《电力上网法》（StrEG，1994、1998年两次修订，2000年废止）。2000年通过《可再生能源法》（EEG-2000）（2004、2008、2012、2014、2017、2021、2023年多次修订），规定政府对可再生能源发电的入网保障和高额补贴制度，并规定差异化、可长期（长达20 年）执行和定期调整的固定电价政策。2002年实施《热电联产法》，规定以“热电联产”技术生产出来的电能获得的补偿额度。2008年，德国实施《可再生能源资源法案》（RESA，2009、2011年两次修订），该法设定到2020年利用可再生能源提供30%（后调整为35%）的电力供给目标。2009年，德国发布《2020年能源政策路线图》，提出将智能电网愿景作为德国未来能源发展总体愿景的组成部分。德国政府在《2020年环境议程》中提出低碳能源发电增加27%，更多利用可再生能源［8］。在低碳能源制度建设上，德国可再生能源固定电价制度、优先权制度、市场溢价与竞争性招标制度等经验值得借鉴。其中，尤以可再生能源固定电价制度最为突出。在电价制度上，德国采取长期保护性电价政策，德国自2000年《可再生能源法》颁布后，将固定电价制度确定为核心制度。设定的可再生能源电力在电力供应中所占份额的目标逐年上升，直至2050年前达到80%，表明德国已确立以可再生能源为中心的能源发展战略。德国政府通过修订《可再生能源法》，更好地实现可再生能源发展目标，同时降低电力成本。EEG-2012对固定上网电价制度进行差异性和精致的制度设计［9］。EEG-2017全面引入招标制度，正式结束基于固定上网电价的政府定价机制，全面推进可再生能源发电市场化。EEG-2023要求从2035年开始电力供应“基本实现碳中和”，保留了2030年可再生能源发电占总电力需求至少80%的规定。

（二）碳排放权交易制度——欧盟低碳能源立法实践

欧盟致力于环境保护和可持续发展，是绿色低碳立法的先驱。欧盟在发展新能源、可再生能源和规制碳排放等法律政策的实施上积累了丰富的经验。其重要的低碳能源立法包括2003年《欧盟碳排放交易指令》（2004年、2008年、2009年3月、2009年4月多次修订）、2009年《欧盟可再生能源指令》（Directive 2009/28/EC）、2020年《欧盟可再生能源指令》（REDⅡ）等。《欧盟碳排放交易指令》乃欧盟碳排放交易体系（EU Carbon Emissions Trading System，简称EU ETS）的法律依据，确立了欧盟的高位阶立法体系。2018年，欧盟ETS第四阶段的立法框架进行了修订，以确保减排以支持欧盟2030年的减排目标（相对于1990年水平-40%）。2009年《欧盟可再生能源指令》规定2020年可再生能源利用率至少达到20%、2020年能效提高20%的目标；该指令还为成员国生产和促进可再生能源建立了共同的法律基础，并为各成员国设定了强制性目标和具体减排义务[①]。2020年《欧盟可再生能源指令》提出在2030年将可再生能源的使用量提高到32%，实现将温室气体排放量从1990年的水平降低80%的目标［10］。欧盟注重运用法律政策手段，通过碳排放交易计划、温室气体碳排放税、绿色低碳技术创新、金融激励机制等促进碳减排。2020年，欧盟委员会发布《绿色债券标准》，推进碳金融产品的应用。2021年，欧洲议会通过一项欧盟碳边境调节机制（CBAM）决议，对进口商品隐含的温室气体排放量征收关税，拟于2026年全面实施［11］。欧盟制定专门的法律来规范碳排放权交易，其碳排放权交易制度是一大特色。EU ETS是全球第一个强制性的区域碳排放交易体系，也是目前全球最大、碳交易量最多且运行最好的碳排放权交易体系。首先，欧盟委员会是碳交易政策和法律的制定者，碳交易立法具有较高的权威性和法律效力。其次，EU ETS的实施是逐步推进的，经历了三个阶段的完善。管制的温室气体从仅包括CO2逐步扩大；管制的行业范围也从仅包括能源行业逐步扩大到其他行业；碳捕获、封存和运输机制成为新的减排手段。第三，欧盟碳排放权交易制度内容完整且规定翔实，包括排放总量制度、配额分配制度、拍卖“双平台”制度等。例如，在配额分配制度的取得方式上，逐步从免费发放配额过渡到以拍卖方式发放配额。最后，欧盟推行碳排放权交易，具有调整能源结构的长远利益考虑，自欧盟实施碳排放权交易后，可再生能源发电量迅速增长。同时，欧盟构建了多层次的碳排放交易市场体系，通过排放交易体系的运行，形成反映排放许可权稀缺性的价格机制，促进碳金融和低碳能源的发展，成功利用市场机制解决气候变化问题，取得了良好的经济效益和环境效益。

（三）能源需求侧节约制度——美日低碳能源立法实践

1．美国电力需求侧管理制度。美国政府重视低碳经济与低碳能源的法律法规体系建设和完善，同时通过发展新能源技术、碳捕获与封存技术和建立碳交易市场来实现CO2减排。在低碳能源立法上，主要包括：2005年《能源政策法案》（Energy Policy Act of 2005，简称EPA）、2009年《美国经济复苏法案》（American Recovery Reinvestment Act）、2009年《美国清洁能源和安全法案》（the American Clean Energy and Security Act of 2009）以及《美国电力法》（American Power Act）等。美国在低碳能源制度建设上积累了丰富的经验，包括美国税收激励制度、财政补贴制度和电力需求侧管理制度（Demand Side Management，简称DSM）方面的经验。美国实施DSM制度经验尤其值得借鉴。电力需求侧管理最早起源于能源消费居世界首位的美国。美国DSM经历了探索、大规模发展和市场化改革三个阶段。其主要制度经验包括：首先，美国通过政策法规来规定DSM，如《美国国家能源战略》（1989年）明确规定要“给消费者和生产者适当的经济刺激”。其次，美国的DSM工作由各州负责管理和实施，其管理模式为以州为主体开展DSM工作，包括电力公司管理模式、政府机构管理模式和委托第三方管理模式等，有切实可行的长期能效规划，有利于吸引不同主体参与DSM产业。最后，为了达到节约能源、减少排放和保护环境的目的，美国实行多种形式的DSM措施，其适用范围、适用对象、适用期限等均规定得十分明确，便于实践层面操作。其中，适用对象包括电力公司、中介机构和电力用户等主体，具体内容包括鼓励激励性制度和限制约束性制度措施并用。美国通过实施DSM取得了巨大成效［12］。

2．日本能源节约制度。作为世界上主要的能源消费大国和资源严重匮乏国，日本将低碳经济和低碳能源纳入国家战略体系中，形成了以基本法、综合法和专项法为架构，基本法统领综合法和专项法，政策、基本法、专项法、施行令四层规范体系紧密联系的完整能源法律体系。基本法包括《节约能源法》（1979年）（1998、2022年多次修订）、《能源政策基本法》（2002年）和《全球气候变暖对策基本法》（法案）（2010年）等；综合法有《资源有效利用促进法》；专项法包括煤炭、电力、石油、天然气、可再生能源和原子能法等。这些法律门类齐全，且规定得明确翔实、可操作性强，有效保障了低碳经济和低碳能源的稳步推进［13］。日本主要低碳能源制度经验涵盖：政策先行、立法跟进，不断完善能源法律体系；明确能源战略目标，制定能源总体规划，逐步推进能源发展计划；系统推出多种形式的财税金融激励政策制度。其中，尤以能源节约制度经验值得借鉴。日本能源节约制度主要包括节能管理体制、用能单位分类管理制度、“领跑者”制度和能效标识制度等［14］。其一，日本有健全的节能管理体制，形成了从经济产业省、具有独立法人地位的产业技术综合开发机构（NEDO）到民间组织节能中心的组织架构，从不同层面对节能工作进行职能管理。其二，日本对用能单位和节能管理员实行分类管理制度和“能源管理师”制度。《节约能源法》规定，对能源使用单位根据其能源消耗的多少划分为第一类和第二类能源管理单位，进行分类管理。同时规定推行“能源管理师”制度，由国家统一认定其从业资格。其三，日本独创了促进企业节能的“领跑者”制度。日本在修改《节约能源法》时加入该制度。“领跑者制度”通过确立行业标杆，要求其他企业向其看齐，以此来促进企业节约能源。最后，日本还实行能效标识制度。《节约能源法》规定了该制度。自1999年始，日本对商用和家用电器设备以及汽车推行强制性能效标识制度。此外，日本还注重能源科技创新，其节能技术亦处于世界先进水平。日本经济产业省编制的《新国家能源战略》提出大力发展节能技术和新能源产业，力争到2030年前将全国的整体能源使用效率提高30%以上。

纵观英国、德国、美国、日本和欧盟等发达国家或地区低碳能源立法情况，其立法定位、立法目的非常明确清晰，以能源安全、可持续发展为立法理念，将能源利用、气候环境保护和经济发展以及经济复苏有机结合起来，明确将应对气候变化作为低碳能源制度建设的目的之一，将发展新能源和可再生能源作为应对气候变化的重要手段，充分发挥低碳能源制度在保障能源安全、保护环境、应对气候变化和促进能源结构转型中的多重价值。一些代表性的制度可供中国低碳能源立法借鉴。例如，英国可再生能源义务制度（配额制）、德国可再生能源固定电价制度、美国电力需求侧管理制度、日本能源节约制度以及欧盟碳排放权交易制度等。对英国、德国、美国、日本等国工业化以来的实证研究发现，碳排放强度随时间变化呈现倒U型曲线，发达国家的碳达峰是一个自然过程。据BP（2021）统计资料显示，英国、德国等欧洲国家于1973年实现了碳达峰，美国于2007年实现了碳达峰，日本于2013年实现了碳达峰［15］。当前，欧盟、英国、美国、日本等主要发达国家或地区都已宣布碳中和计划，并明确时间表，积极部署“净零战略”“碳中和战略”等战略规划，各国政府还运用法律法规、碳排放交易和碳税等多种政策工具，推动激励绿色低碳技术创新。中国实现从碳达峰到碳中和预计用30年左右，明显短于发达国家的50~70年。因此，中国完成能源全面绿色低碳转型的加速度更大、挑战最艰巨，低碳能源法律制度创新刻不容缓。

三、创新路径：“双碳”目标下中国低碳能源法律制度回应

碳达峰、碳中和是一项全面系统工程，需要技术创新的支撑，需要一系列具体环节和机制的相互配合。如何按照“双碳”目标的要求来引导能源产业的改变？技术推动的能源结构转型是达成“双碳”目标的关键抓手，而控制碳排放的法律制度设计在实现“双碳”目标上发挥着重要作用，从而引领未来能源产业向着绿色化、电力化和智能化的方向可持续发展。

（一）以“双碳”价值融入为核心，创新能源基本法原则设计

虽然中国能源法律体系已经初步构建，但从完善的法律体系要求来看，还存在诸多问题。在“双碳”背景下，主要存在结构性缺陷和内容性缺陷两大问题，表现在法律体系不健全、法律逻辑不周延。第一，结构性缺陷。目前中国能源法律体系并不完整，表现为：能源领域的基础性、综合性法律缺失；能源法子体系不完整，石油、天然气、核能、风能、太阳能等领域的能源单行法缺位。第二，内容性缺陷。目前中国部分能源法律法规与能源体制改革方向不相适应，与社会主义市场经济体制的客观需要不相适应，亟待修订。能源基本法在能源法律体系中起着统领作用，需尽快出台。为明确碳达峰、碳中和目标的合法性与正当性，使其从重大政策宣示转化为法律规制目标，针对《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》没有将绿色低碳、“双碳”目标作为立法目的的现状，而“绿色低碳发展”是一种以低能耗、低污染和低排放为特征的可持续发展模式，因此，建议将“绿色低碳”“节能减排”作为能源法核心价值，以“能源安全”“节能减排”“能源可持续利用”“能源与环保协调”为立法原则，在第一条立法目的中增加“促进实现碳达峰、碳中和目标”“促进能源可持续发展”等规定，从而为相关能源法律法规提供上位法依据。同时，在第四十二条中增加“火电退出机制的时间节点”规定；在第四十六条可再生能源激励政策中增加“电力配额制”“绿色电力证书”“绿色金融”等规定。未来能源基本法出台后，有关“促进能源结构合理化”“提高能源综合利用效率”“扩大能源清洁开发利用”等能源宏观大局的制度，势必需要相关配套法规和实施细则进行规定。

（二）以约束性规则为核心，创新化石能源单行法制度设计

能源单行法在能源法律体系中起着主干作用。“双碳”目标背景下，煤炭、石油和天然气等化石能源是主要的规制对象，相关化石能源单行法应明确规定碳约束制度。中国在调整石油、天然气相关法律关系的立法上，尚无针对石油和天然气的专门立法，也没有形成完善的体系，当前主要适用《中华人民共和国矿产资源法》和《中华人民共和国石油天然气管道保护法》。石油和天然气作为化石能源，在中国的能源消费中占有一定的比例，也是碳排放的来源之一，亟须按照“双碳”目标要求进行科学立法。未来制定“石油天然气法”时，应明确石油和天然气的低碳化利用，减少碳排放。基于中国煤炭产业规模庞大，煤炭的碳达峰、碳中和进度是“双碳”目标实现的风向标。《中华人民共和国煤炭法》于1996年实施，是计划经济的产物，于2016年进行了小幅修订，亟待再修。2020年7月，国家发改委公布《中华人民共和国煤炭法（修订草案）征求意见稿》［16］。该稿新增优化煤炭产业结构，发展优质先进产能，淘汰落后产能，提高煤炭供给体系质量，新增煤炭市场建设、价格机制等条款；实行煤矿新增产能与退出产能置换制度等内容，从法律层面明确了煤炭市场化体系机制建设和生态环境保护。按照草案“征求意见稿”的总体思路，建议在未来《中华人民共和国煤炭法》中增加“煤炭市场”“煤炭科技进步”等章节，“煤炭市场”章节中增加“煤炭生产经营主体的退出机制”“煤炭价格形成机制”“碳排放税”等规制市场主体和市场行为的条款；“煤炭科技进步”章节中增加“二氧化碳捕获与封存”等技术条款。未来《中华人民共和国煤炭法》修订后，有关“优化煤炭产业结构”“淘汰落后产能”“煤炭市场建设”“煤炭价格形成机制”等涉及煤炭转型升级、产业结构优化的制度，须有相关配套法规同步跟进。

（三）以激励性规则为核心，创新非化石能源单行法制度设计

“双碳”目标背景下，可再生能源、核能等非化石能源是主要的激励对象，相关非化石能源单行法应明确规定碳激励制度。中国具有丰富的风能、太阳能、生物质能等可再生资源，这些可再生资源具有绿色低碳、环境友好的特点，对其进行大规模能源化利用是实现“双碳”目标的重要抓手。在法律制度建设上，国家非常重视可再生能源立法，于2006年颁布实施《中华人民共和国可再生能源法》，在该法的指引下，可再生能源利用出现蓬勃发展的势头，而后国家又陆续出台《可再生能源发展的总量目标》《可再生能源产业发展指导目录》《可再生能源发电上网电价政策》《可再生能源发电费用分摊办法》《可再生能源电力并网及有关技术标准》等12个配套法规规章和技术规范，使得该法基本具备明确和可操作性的规定，为其有效实施打下了良好基础。但在激励性制度设计上，《中华人民共和国可再生能源法》的规定比较原则，缺乏具体细致的规定，尤其是在“碳排放权交易制度”“配额制”“绿色电力证书”等系列激励性制度设计上不明确。建议借鉴欧盟碳排放权交易制度设计和英国可再生能源配额制，完整规定排放总量制度、配额分配制度以及从免费配额分配到市场化配额的过渡时间表等。纵观碳激励地方性立法，天津市走在全国前列。2021年11月，《天津市碳达峰碳中和促进条例》正式实施，作为全国首部以促进实现碳达峰、碳中和目标为立法主旨的省级地方性法规，该法明确了绿色转型、降碳增汇的激励性措施，预计为天津市实现“双碳”目标提供坚强法治保障，但该法没有有效关注能源法的特性。建议推广天津市的做法，在国家立法层面将降碳增汇的规定明确写进《中华人民共和国可再生能源法》及其实施细则。具体到重点单行立法，风能、太阳能作为国家重点扶持的可再生能源产业，对于“双碳”目标的实现意义重大，可在立法条件成熟时出台风能法、太阳能法，明确规定“风电配额制、光伏配额制”“绿色电力证书”“绿电市场”等激励制度内容。中国原子能立法得到初步发展，初步形成主要内容涉及核设施安全、核事故应急、核进出口、放射性物质运输和放射性污染防治等环节的原子能法律体系，但原子能法尚未出台，亟待出台。

（四）以体制改革为核心，革新二次能源单行法《中华人民共和国电力法》制度设计

作为中国碳排放占比最大的单一行业，电力的碳达峰、碳中和进度将直接影响“双碳”目标实现的进程。《中华人民共和国电力法》于1996年实施，该法受计划经济的影响较大，折射出当时电力体制的弊端，更像一部行政管理法，亟须以电力体制改革为核心，革新《中华人民共和国电力法》制度设计。2020年4月，国家能源局和国家发改委共同起草《中华人民共和国电力法（修订草案送审稿）》（简称“送审稿”），目前处于征求意见阶段［17］。“送审稿”参考了“双碳”目标，关于“清洁能源”“可再生能源”和“需求侧资源”的部分意义重大，有助于支持政府实现电力体制改革，改善空气质量和促进零碳经济。“送审稿”还立足电力市场化改革方向，明确电力市场各方主体责任，建立重大电力项目建设开发补偿机制，完善电力交易机制、价格形成机制、普遍服务、设施保护、市场监管等内容。建议未来《中华人民共和国电力法》中增加“电力市场”“智慧电力”“电力科技进步”等章节，“电力市场”章节中增加“火电退出机制”“电力价格形成机制”等规制电力市场主体和市场行为的条款；“智慧电力”章节中全面规定“智能电网”，增加“可再生能源大规模并网”“分布式电源等交互式设备大量接入”等条款；“电力科技进步”章节中增加“二氧化碳捕获与封存”“储能技术”等技术条款。尽管《中华人民共和国电力法》的配套法规和实施细则较多，未来《中华人民共和国电力法》修订后，有关“可再生能源大规模并网”“分布式电源等交互式设备大量接入”“电力价格形成机制”“智能电网”“二氧化碳捕获与封存”“储能技术”等促进可再生能源发展、电力科技进步和电力市场化改革进程的制度，也须在现行配套法规和实施细则中贯彻落实，须同步修订。

（五）以法治创新为核心，促进能源法律法规体系性衔接

通过对现行能源立法领域的基本法和相关单行法的梳理，对比“双碳”目标，中国能源法律体系除了存在结构性缺陷和内容性缺陷外，还存在体系性衔接问题，表现在法群内部缺乏协调性、法律效力易冲突。即中国现有的能源法律体系内部系统性、衔接性和协调性差，尤其是立法层级较低的规章一级立法，应急性强，缺乏对整个能源法律体系架构的总体规划与设计，导致法律法规规章之间相互冲突和抵触；同时，能源法律体系与能源外部相关法也缺乏协调与衔接。当前，在能源市场化改革总趋势下，在清洁低碳、安全高效的能源体系构建要求下，特别是面对实现“双碳”目标，如何通过法律制度设计处理好“可再生能源与传统化石能源的关系”“可再生能源规模化与市场消纳能力不足的矛盾”等，如何通过法律制度设计的有效衔接来保障“能源市场秩序的构建与平稳发展”“清洁低碳能源的可持续发展”等问题，都是亟须开展的重要任务。其一，促进可再生能源法律法规之间的统一与协调。可再生能源是清洁低碳、安全高效的能源体系的重要组成部分，是实现绿色化、“双碳”目标的着力点。中国计划于2030年实现12亿千瓦以上的风电、太阳能发电总装机容量［18］，在这个目标之下需要细化很多问题，包括制度设计与制度协调问题，需要做好可再生能源顶层法律制度设计。在制度设计上，需全国“一盘棋”去统筹考虑布局，检视《中华人民共和国可再生能源法》及其配套法规，并适时修订完善。增强生态环境政策法律与能源产业政策法律的协同性，突出主要领域和重点行业，加强风能、太阳能等可再生资源的立法；协调好不同可再生能源之间的结构问题，安排好太阳能光伏、太阳能光热的比重，集中式和分布式的比例等；制定可再生能源全额保障性收购制度的实施细则；避免过度依赖政府扶持与财政补贴，充分发挥市场引导作用，在保障可再生能源市场消纳的前提下，加快推动风电、光伏发电补贴退坡机制，跟进“配额制”“绿色电力证书”“绿色金融”等激励制度，逐步实现风电、光伏发电平价上网；推进重点流域水电开发，打造水、风、光一体化可再生能源综合基地。其二，促进可再生能源法律法规与电力法律法规之间的衔接。随着可再生能源技术进步和产业快速发展，中国可再生能源特别是风能、太阳能光伏发电进入规模化、商业化发展阶段，但与此同时也带来了一系列问题。包括“可再生能源规模化与市场消纳能力不足”的矛盾日益凸显，出现大面积“弃风、弃光”现象。为了解决可再生能源上网难的问题，在法律制度设计上，未来修订后的《中华人民共和国电力法》应与《中华人民共和国可再生能源法》的保障性收购制度相衔接。针对可再生能源消纳过程中消纳主体责任分配规则存在的问题，建议进一步完善可再生能源全额保障性收购制度，完善可再生能源消纳主体法律责任分担机制，明确“由电网企业、售电企业和电力用户等主体共同承担全额保障性收购责任”的法律定位，增强制度的可操作性，使各项制度之间衔接更加顺畅。此外，能源法律体系还须协调好与能源外部相关法（例如《中华人民共和国环境保护法》）之间的衔接。

四、结语

实现“双碳”目标的重点领域和关键环节是能源行业，中国实现“双碳”目标的重点在于能源结构调整和节能减排。“双碳”目标的实现，对能源立法提出了相关要求，须参考借鉴国外低碳能源法律政策，全面检视中国能源法律法规体系，查找中国现行能源立法与“双碳”目标之间的差距，创新中国低碳能源法律制度：创新能源基本法原则设计，融入“双碳”价值目标；创新化石能源单行法制度设计，明确化石能源单行法碳约束制度；创新非化石能源单行法制度设计，明确非化石能源单行法碳激励制度；革新二次能源单行法《中华人民共和国电力法》制度设计，以电力市场化改革为导向；促进能源法律法规体系性衔接，增进法律法规的统一与协调。

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