关于从需求和供给角度逐步稳妥推进碳交易市场发展的建议 | 两会建议

在2023年全国“两会”即将到来之际，由中国生物多样性保护与绿色发展基金会（简称“中国绿发会”或“绿会”）党委、党支部指导的2023年全国“两会”议/提案建议交流会于2月10日以线上线下并行的方式召开。在工作组发出2023年全国两会议/提案建议的征集通知后，收到了来自各方的积极响应。现将“关于从需求和供给角度逐步稳妥推进碳交易市场发展的建议”整理分享如下。

 

【摘要】

 

目前我国碳交易市场已成为全球第一大碳市场，但就最终实现“3060”双碳目标来说，仍存在着交易主体和总量覆盖面有限，碳交易市场调节潜力仍待进一步发挥，国家核证自愿减排量（CCER）占比较低、发挥作用较小等问题。考虑到健康的生态系统也是重要的碳汇之一，而且碳损失风险也较小，建议由生态环境部牵头，从需求（扩充交易主体）和供给（扩大CCER交易）两方面，逐步稳妥扩大碳交易市场规模与覆盖面，为我国如期顺利实现“3060”双碳目标，提高我国在气候变化领域的国际话语权和影响力做出更大贡献。

 

【问题】

 

自2021年7月16日起，我国全国碳市场上线交易正式启动，成为全球第一大碳市场。2023年1月1日，生态环境部发布了《全国碳排放权交易市场第一个履约周期报告》，系统总结了我国碳市场第一个履约周期（2021年1月1日开始至12月31日）的成功运行成果与经验，指出我国碳市场运行框架基本建立，价格发现机制作用初步显现，企业减排意识和能力水平得到有效提高，实现了预期目标。然而，报告中数据也显示，第一个履约周期中碳交易市场覆盖二氧化碳排放量约45亿吨，约占2021年中国碳排放总量114.7亿吨的39.23%，就实现最终的“3060”目标来讲，覆盖面还有进一步扩大的需要和潜力；碳排放配额累计成交量1.79亿吨，约占碳交易市场覆盖总量的3.98%，碳交易在优化碳减排资源配置方面所起的作用仍然有限；累计用于配额清缴抵消的国家核证自愿减排量（CCER）仅约3273万吨，约占碳交易市场覆盖总量的0.73%，远低于现有交易制度下规定的用于配额清缴抵消的国家核证自愿减排量（CCER）的不得超过清缴配额的5%的上限，尚未能充分刺激和发挥CCER推动碳达峰和碳中和方面的巨大潜力。

 

另一方面，从实现碳中和的角度来讲，生态系统各个生物过程导致生物量的储存也是重要的碳汇来源之一，与产业减排和能源结构转型等“传统方式”形成了良好互补，可以有效缓冲硬攀峰、硬着陆的代价和社会震动，是一条推动人与自然和谐共生的科学路径，有望激发各地方、企业等针对气候变化更积极、更友好地开展行动。从全世界范围来说，生态系统有每年减少100~120亿吨二氧化碳的潜能，约占全球总排放量的1/3至1/4。如何利用和发挥好这一部分碳汇效应，对于我国顺利实现碳中和目标具有重要意义，而碳交易市场在其中也将起到不可或缺的作用。如我国生态脆弱和关键区、重点保护区等，通过开展生态保育与修复，使生物量进一步提高，在实现生态多重价值的同时，也能够为“双碳”目标贡献不菲的碳汇效益，而通过CCER等方式将生态系统碳汇纳入交易体系，也将直接改善其经济回报，推动碳汇成为更普遍的生态产品并实现其价值，真正变“绿水青山”为“金山银山”，使得地方的生态保护投入得到又一方面重要补益和长久可持续支持。

 

【建议】

 

建议由生态环境部牵头，在现有以电力行业为主的全国碳交易市场的基础上，进一步加大其他行业碳排放测算及各生态系统碳汇效应研究，尽快丰富交易主体和交易品种，从需求和供给双角度逐步稳妥扩大碳交易市场规模，推进碳交易市场有序发展。

 

目前国内碳交易市场主要以电力企业为第一批履约及交易实体，主要就是因为电力行业的碳排放相对易于测算；但从全社会整体的碳达峰与碳中和目标来说，国民经济各环节的碳排放量均应纳入考量，其他行业、机构与个人的减排义务可考虑逐步引入碳市场交易机制，通过碳市场加以调节，这对于充分发挥碳市场调节作用，鼓励全民绿色低碳生活，实现全社会各部门碳减排的整体协同增效具有重要意义，碳市场需求也将因此得以扩充。

 

同时，以国家核证自愿碳减排量（CCER）为代表的交易类别仍存在交易量小、比例低、价格低等问题，特别是其中生态碳汇仍主要以林业为主，湿地、海洋、湖泊、草原等生态系统的碳汇价值未能在市场中充分反映。建议尽快研究并发展相应的方法学，推动生态保育与修复项目的碳汇效应在实现生态价值的同时也能够实现财务价值，并逐步减少CCER交易占比等限制，从而进一步鼓励社会各界向自然投资，推动气候行动与生物多样性保护彼此促进、相得益彰，使碳市场供给得以相应扩充，在维持碳交易价格合理平稳过渡的同时实现碳市场规模和覆盖面的双增，为我国如期达成“3060”双碳目标提供更大助力。

 

建议人/国际部  审/Tammy  编/Candey