损失与损害首列气候变化大会议程，这一次能否真正谈来钱？

文章来源:中国环境赵娜2022-11-10 16:15

31年前，小岛国瓦努阿图在全球舞台上抛出一个问题：谁应该为气候灾难买单？

31年后，在埃及沙姆沙伊赫，富裕国家应该向脆弱国家提供气候赔偿的“损失与损害”问题首次列入《联合国气候变化框架公约》第二十七次缔约方大会议程。

一时间，“损失与损害”被舆论聚焦。为此，记者采访了《联合国气候变化框架公约》适应委员会前联合主席、中国人民大学教授陈敏鹏，里夫金办公室中国/亚洲主任、亚太水论坛执委会副主席吴昌华以及公众环境研究中心主任马军。

损失与损害终于列入议程

1991年，瓦努阿图代表一个由小岛屿国家组成的联盟，主张合理诉求，即污染者应该为他们的污染付出代价。

贫困国家承受的气候变化损失与损害最严重，可它们的排放量最少。因此，“损失与损害”资金成为要求气候公正的中心内容。

通常来说，国际进程中谈的“气候资金”主要指3类目的：一是气候减缓或减排，二是气候适应，三是损失与损害。从目前来看，应对气候变化的措施主要聚焦在前面两个方面：一是减少人类活动产生的温室气体排放，二是采取适应气候变化的措施。

陈敏鹏说：“长期以来，公约谈判有‘重减缓、轻适应’的倾向，《巴黎协定》提出了全球适应目标，但是如何实施全球适应目标，讨论一直不够充分。本届气候大会将讨论全球适应目标的实施和具体行动，可能达成相关的框架性协议，指导后续行动。”

虽然减缓和适应是应对气候变化的两大重要手段，但在日益加剧的气候灾害现实面前，对那些小岛国、最脆弱的发展中国家而言，“损失与损害”的赔偿或补偿已经提到议事议程。

吴昌华表示，其实，三者紧密联系，相辅相成。减排幅度越大，越能缓解气候变化影响，带来的损失损害也就越小。“损失与损害目前争议依旧很大，这些年来一直被富裕国家阻拦在气候大会议程之外，尤其是美国，因为担心着会给自己揽上要担负巨额赔偿的责任。”

这个30多年前就开始提出的议题，去年在格拉斯哥气候大会上，由于发达国家（主要是美国和欧盟）反对，只落得个“对话”待遇。这次终于登上“大雅之堂”，可谓意义重大。

吴昌华认为，本届气候大会，一个最醒目的“成功”就是把损失与损害“钉”在了国际气候治理谈判的版图上！它在很大程度上将“定义”此次气候大会成败的程度。

陈敏鹏表示，多边谈判中存在很多不可控因素。但可以预见，在埃及COP27的政治性纲领文件中，“损失与损害”将有一席之地，但机制上的突破任重道远。

她认为，损失与损害的讨论将是一个长期过程。这个话题非常敏感，很多问题不是技术问题，而是政治问题。《联合国气候变化框架公约》的基础是基于历史责任，但是一些损失与损害关键问题的讨论，将会对现有体系造成一定冲击。例如赔偿责任问题，涉及排放者和非排放者的区分方式、赔偿机制等，这些问题发达国家不愿意讨论，很多发展中国家也有所保留，缔约方之间分歧巨大。

兑现承诺，补上欠账，正视损失与损害

习近平主席特别代表、中国气候变化事务特使解振华日前在COP27世界领导人峰会国别发言中表示：“我们呼吁各方重信守诺，切实履行承诺和义务，携手推动《巴黎协定》行稳致远。我们希望发达国家尽快兑现1000亿美元承诺，并提出适应资金翻倍路线图，增进南北互信和行动合力。”

本届气候大会是否或如何在相关的资金和机制议题上达成共识，成为确保全球共同应对气候变化挑战的关键。

根据《联合国气候变化框架公约》以及后来的《巴黎协议》与去年的《格拉斯哥协议》，基于“共同但有区别责任”的原则，发达国家有责任给发展中国家提供一定量的资金支持，用于贫困国家应对气候变化、提升适应能力和清洁能源转型等。“今年气候大会最核心的点还是钱，谈判预计大幅增加寻求资金保证的呼吁。”吴昌华表示，发达国家必须兑现资金承诺，补齐历史欠账。

早在2009年联合国气候变化哥本哈根大会上，发达国家就做出承诺，到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元气候资金支持，但美国、英国、加拿大、澳大利亚等国迄今尚未完全兑现。

根据富裕程度和历史碳排放量份额，在那个每年1000亿美元的承诺盘子中，美国每年需要提供的气候资金至少为400亿美元。2020年，美国只提供了76亿；2022年迄今为止，国会只批准了10亿。

公众环境研究中心主任马军认为：“要求承诺兑现是合理且必要的。”如亚洲、非洲以及拉美地区、太平洋岛国等，他们历史上排放量较少，但是受气候变化影响比较大，甚至面临因海平面上升失去家园的风险。“发达国家做出了承诺，又没有认真落实，本身就是一个非常严重的问题。这将变成一根刺，造成发达国家和发展中国家之间的信任动摇。”

受极端天气、能源危机、粮食危机等不确定因素的影响，大幅增加气候适应性资金的呼声日益高涨。根据经济合作与发展组织(OECD)数据显示，2019年全球适应资金的规模为203亿美元，2020年这一数字增长到286亿美元。在COP26上，发达国家承诺在2025年前，为气候适应提供的集体资金总值将较2009年的水平增加一倍，相当于400亿美元左右。

“钱从哪里来？如何管理、分配和使用？损失与损害如何被定义？……很多细节需要谈判清楚。本届气候大会不太可能谈得完，但希望可以明确今后几年更加清晰的时间表和路线图。”吴昌华说。

共同行动起来，才有出路

目前，列入议程的“损失与损害”讨论不会涉及责任或有约束力的赔偿。马军说，这意味着纳入议程离真正落实还会有艰难的进程。无论怎样，这已经是朝着问题解决的方向迈出了重要一步。

根据世界气象组织（WMO）发布的《2022年全球气候状况》临时报告，今年的极端热浪、干旱和破坏性洪水已经影响了数以百万计的人，并造成数十亿美元的损失。

有研究表明，到2030年，发展中国家可能每年遭受的气候损害达到2900亿到5800亿美元；到2050年，可能会升到2万亿美元。

叠加今年的能源危机，在此背景下，COP27关注气候变化造成的“损失与损害”，变得尤为重要。

“当前，‘特别脆弱’的国家的重点应是补偿，包括最不发达国家、小岛屿发展中国家和非洲国家。”马军说道，1000亿美元听起来很多，但由于气候变化造成的影响很大，且随着全球气候变暖，影响还会不断扩大。其实这些气候资金，只能弥补很小的一部分缺口。未来，发展中国家需要更多的资金支持。

大家都清楚，承诺的资金远远不足以满足现实挑战需要。“剩下的钱从哪里来？迫切需要寻求其他渠道。”吴昌华表示，今年的气候大会聚焦在两个“财源”，一个是G20，占全球80%的排放，从公平的原则来看，这是最主要的损失与损害的公共资金来源；另一个是化石燃料行业企业，它们2022年凭借突出的财务表现，成为“众矢之的”似乎也合乎常理。根据污染者付费原则，造成的损害和损失，它们需要担负补偿的责任。

与此同时，这也是一个反思和改革现行国际开发性金融体系和一般性金融体系的重要时机。世界银行、国际货币基金和其他多边开发银行的改革已经提到议事议程。另外，各国央行也在纷纷推进“绿色化”，探索如何做到信贷、保险、投融资政策等与《巴黎协议》目标一致。绿色金融、气候投融资已经成为国际可持续发展趋势下的重要方向。

地球正在迅速接近气候变化临界点，人类必须“合作，否则就会灭亡”。埃及政府作为主席国，定位COP27是一次从承诺转向具体行动、注重落实的大会，这反映出大家对注重行动落实的期待和应对气候变化的紧迫性。

解振华在COP27世界领导人峰会国别发言中呼吁：“我们愿与各方一道，坚持多边主义，共建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，为应对全球气候变化挑战作出更大贡献！”

损失与损害首列议程，考验发达国家的诚意与决心，希望不再是承诺了一个根本无法兑现的内容。当前，也是一个需要认真剖析国际气候治理30年来“蹉跎岁月”的时刻，既然拿出了态度，不妨拿出真正的诚意与切实的行动来兑现承诺！

应对全球气候变化，不要空谈要行动。