碳市场建设的欧洲启示

　　欧盟碳市场如何有效使用碳收入？

 

　　世界银行《2022碳定价国别与趋势》报告中指出，2021年全球碳定价产生的财政收入相比2020年增长了近60%，达到约840亿美元，其中碳市场收入（560亿美元）体量首次超过了碳税，甚至一跃达到了后者的两倍。碳市场收入的大幅增长源于碳价格的高企，这使得政府从碳市场配额拍卖中获得了更多资金。

 

　　我国在去年7月正式启动了全国统一碳市场，是目前全球覆盖碳排放量最大的碳市场。国际货币基金组织曾在2019年预估我国潜在碳收入规模（假定每吨碳价70美元）将在2030年达到GDP的2%到2.5%之间，但由于目前对碳配额主要采取免费分配，因此尚未贡献可观财源。不过，我国已计划引入和逐步扩大碳市场配额的有偿分配比重。《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》第8条规定，碳收入将被纳进新的“国家碳排放交易基金”管理，专用于温室气体削减重点项目和建设全国碳交易市场。因此，如何有效使用管理潜在规模巨大的碳市场收入，将是我国落实“双碳”战略的重要环节。欧盟碳市场推行有偿分配模式更早，其对收入的使用管理经验已日趋成熟。

 

　　欧盟碳市场有效推动各层面低碳化支出

 

　　欧盟碳市场收入在2021年占全球碳定价收入的41%，是目前收入体量最大的碳市场。其收入是欧盟气候行动资金的重要来源，因为它提供了有保障的年度性资金。欧盟也非常重视对碳市场收入“蛋糕”在欧盟、成员国各层面的划分，从而促进对碳收入的灵活管理和有效使用。

 

　　欧盟层面运行着两大碳市场基金，即“创新基金”和“现代化基金”，碳市场2021—2030年总配额所产生收入的3%和2%被分别纳入其中管理。创新基金是当前世界上最大的创新低碳技术资助项目之一，专注于低碳创新、可再生新能源，以及碳捕获、利用和储存等项目的投资。而现代化基金则是欧盟为帮助十个欠发达的中东欧成员国而设立的基金，专注于投资特定国家偏小型的能源现代化项目，其特点在于强调“受益成员国的责任”，即气候投资一旦得到欧洲投资银行的确认或投资委员会（主要由受益成员国构成）的建议，欧盟委员会就应“毫不迟延地采用”。

 

　　对属于各成员国层面的碳市场收入，欧盟碳排放指令建议而非强制成员国将50%以上收入用于气候、能源相关的项目。这种灵活性的专用规则尊重了各成员国碳支出的自主性，在实践中亦取得了较好的专用效果。根据欧盟委员会的统计，2013至2017年实际上有高达80%左右的收入已用于或计划用于气候与能源目的。

 

　　对于未来，欧盟委员会在2021年底提议，进一步将碳市场收入的25%作为欧盟预算的“自有财源”，预估在2023—2030年期间每年新增90亿欧元，这将成为新“社会气候基金”的筹资来源。该基金意在保护欧盟碳市场中承受额外经济负担的弱势家庭，确保社会的公平过渡，以帮助欧盟实现低碳化的公正转型。

 

　　我国碳市场收入使用管理愿景

 

　　首先，应合理划分碳市场收入。一是为地方提供财力支撑。2020年《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》要求地方承担行政区域内减排事项，基于“事权与财力相匹配”原则应向其分享一定比重碳市场收入，鼓励其自主建立更加积极、能动的减碳投资体系。二是兼顾地区公平。目前能源密集型产业逐渐向西北部地区转移，碳集中度更高而经济又欠发达。碳收入也应考虑东西部发展差异，通过成立区域性发展碳基金将资金倾斜分配于这些地区，帮助其实现能源转型。

 

　　其次，碳市场收入的使用应兼顾民生利益。习近平总书记强调，要在高质量发展中促进共同富裕。疫情后，碳排放不平等现象在全球范围内日益受到关注，欧美碳市场收入的使用正体现了这一趋势。我国未来推行配额拍卖等有偿分配模式后，也应关注能源价格上升对民众基本生活的影响，将碳资金向民生适当倾斜，包括能源价格补贴、投资民生项目、削减税费负担等。

 

　　再次，推动多元共治以提升我国碳市场基金的治理效益。一是增强碳支出信息的透明度，畅通碳支出投资计划、投资进度、年度报告的公开渠道，重视支出信息的易理解性，使碳支出决策获得更深入的公众沟通。二是可引入利益相关主体参与管理，吸纳如行业代表、环保团体、受益地区代表等利益相关主体参与决策，推动“政民共治”。

 

　　最后，关注对碳市场收入波动性的调节。将碳市场收入作为资金来源，不可忽视碳价变动对专款专用预期的影响。故我国一方面应构建和完善系统化的碳价调控工具，另一方面也应灵活采用如设定售卖配额的优先性、设置调剂基金等方式，以更好保障碳市场收入的专款专用。（薛皓天 中国政法大学财税法研究中心）