生态环境部【环法〔2022〕23号】行政复议决定书（申请人北京中创碳投科技有限公司）

　　申请人：北京中创碳投科技有限公司

　　住所：北京市东城区青龙胡同1号歌华大厦

　　法定代表人：唐人虎，总经理

　　被申请人：中华人民共和国生态环境部

　　住所：北京市东城区东长安街12号

　　法定代表人：黄润秋，部长

　　申请人北京中创碳投科技有限公司不服生态环境部于2022年3月14日发布的《生态环境部公开中碳能投等机构碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例（2022年第一批突出环境问题）》（以下简称《典型案例》）中关于该公司的相关内容，向我部申请行政复议，我部依法受理。现已审理终结。

　　申请人请求：

　　1.删除《典型案例》中与申请人相关的内容；

　　2.由生态环境部通过登报、官方网站、微信公众平台等具有一定影响力的官方媒体对通报内容进行更正声明；

　　3.对《典型案例》的发布程序进行核实。

　　申请人提出的事实和理由：

　　《典型案例》经多家国内外媒体转发，对申请人造成了极大的声誉损害。申请人认为《典型案例》存在以下几方面问题：

　　一是《典型案例》发布程序不符合法律规定。生态环境部通过公众号、网站等公开渠道发布《典型案例》的行为，对申请人的声誉、信誉造成了负面影响，符合行政处罚行为中的“通报批评”。但《典型案例》发布前，申请人未接到任何书面通知，也未获得陈述、申辩的机会。《典型案例》发布未遵守行政处罚法规定的相关程序。

　　二是《典型案例》指出的问题过于夸大且忽视客观原因。出现“挂名”问题，是因为核查工作任务量大、周期紧，核查人员属地调配有困难，且相关核查参考指南中未明确要求现场核查人员必须与核查报告中签名的人员一致。出现对温室气体重点排放单位（以下简称重点排放单位）检测报告造假“视而不见”问题，是因为申请人作为核查机构鉴别真伪手段有限，同时重点排放单位委派第三方咨询机构与核查人员对接，造假行为具有很强的隐蔽性和专业性；2019年发布的核查参考指南中未要求必须通过查看原件方式验证真实性，重点排放单位也不配合提供原件。

　　三是申请人正当权益被损害，民营企业营商环境受到负面影响。上述两个问题是核查机构存在的普遍问题，《典型案例》有针对性和选择性地披露申请人问题，有违公平公正原则；申请人未能识别出检测报告造假问题，与篡改伪造检测报告等主观弄虚作假行为有着本质区别，《典型案例》标题措辞、内容结构安排给公众造成误导，对申请人造成严重损害，影响申请人正常业务开展。

　　我部经审理查明：

　　为严厉打击重点排放单位碳排放数据弄虚作假行为，加强碳排放报告质量监督管理，保障全国碳市场平稳健康运行，2021年10-12月，生态环境部组织开展了碳排放报告质量专项监督帮扶执法行动。

　　本案申请人是受省级生态环境部门委托，对有关重点排放单位提交的温室气体排放报告等开展核查工作的核查机构。

　　专项监督帮扶过程中，监督帮扶工作组对申请人提交的核查结果进行了监督检查，获取了申请人负责核查的重点排放单位的温室气体排放报告、申请人编制的温室气体排放核查报告、核查任务台账，并对申请人有关工作人员进行调查询问，制作了《调查询问笔录》。生态环境部查明，申请人存在多份核查报告上载明的核查人员未参与实际核查工作的“挂名”情况，且核查过程中存在不核实数据来源及真实性等履职不到位问题。

　　2022年3月14日，就专项监督帮扶工作中发现的碳排放技术服务相关机构存在篡改伪造检测报告、制作虚假煤样、报告结论失真失实等突出问题，生态环境部在部“两微”及官网等发布了《典型案例》，其中包括了申请人作为核查机构有关核查履职不到位问题案例。

　　以上事实，有申请人编制的核查报告、核查任务台账、《调查询问笔录》《典型案例》等材料，可以证明。

　　我部认为：

　　一、关于申请人所提《典型案例》发布程序问题

　　申请人认为，我部发布《典型案例》的行为，属于行政处罚法规定的“通报批评”，但未遵守行政处罚程序。

　　我部认为，发布《典型案例》的行为不属于行政处罚法规定的“通报批评”处罚种类。以下从《典型案例》内容及形式两方面进行分析。

　　1.从《典型案例》的内容上看

　　我部开展碳排放报告质量专项监督帮扶，旨在严厉打击重点排放单位碳排放数据弄虚作假行为，加强碳排放报告质量监督管理，保障全国碳市场平稳健康运行。根据专项监督帮扶工作的现场监督检查情况，我部发布《典型案例》，对外公开了一批温室气体排放报告编制、核查等工作中出现的篡改伪造检测报告、制作虚假煤样、报告结论失真失实等突出问题，目的是警醒在全国碳市场中从事包括检验检测，温室气体排放报告编制、核查等业务在内的所有主体（包括申请人在内），教育其引以为戒，杜绝相关问题再次出现。

　　因此，从内容上看，我部发布《典型案例》是对专项监督帮扶现场监督检查发现问题的公开，仅公开了现场监督检查中发现的有关碳排放技术服务机构在碳核查等技术服务中客观存在的突出和典型问题，没有对其权利义务作出惩戒性处分，不具有行政处罚的特性。

　　2.从《典型案例》的形式上看

　　我部通过“两微”及官网等发布《典型案例》，是依据政府信息公开条例第二十条第十三项和第二十三条、《生态环境部政府信息公开实施办法》第十五条和第十七条、《生态环境部政府信息主动公开基本目录》第九十七项的有关规定，履行主动公开政府信息法定职责的行为。《典型案例》全文未出现过“通报批评”字样，仅是公开了一批突出和典型问题事实。

　　因此，从形式上看，我部发布《典型案例》是依法主动公开生态环境保护的监督检查情况及发现的问题，属于履行政府信息主动公开职责的行为，不是行政处罚中的“通报批评”。

　　由上可知，我部发布《典型案例》的行为，属于对监督检查情况的信息公开，不构成行政处罚法规定的“通报批评”，不应当按照行政处罚的程序规定约束信息公开行为。

　　二、关于申请人所提《典型案例》指出的问题过于夸大且忽视客观原因问题

　　碳排放权交易是实现碳达峰、碳中和的重要政策工具，准确可靠的碳排放数据是全国碳市场有效规范运行的生命线。在碳排放数据上弄虚作假，不仅直接影响着碳市场的公平公正，还将对国家“双碳”目标的顺利实施和我国国际形象造成严重不利影响。

　　碳排放数据的核算专业性较强，通常需要碳排放技术服务机构参与其中。这些机构主要包括以下三类：1.咨询机构，为重点排放单位提供咨询服务，包括编制温室气体排放报告等；2.检验检测机构，向重点排放单位提供煤样检测等服务；3.核查机构，受生态环境部门委托，根据行业温室气体排放核算方法与报告指南以及相关技术规范，对重点排放单位报告的温室气体排放量和相关信息进行全面核实、查证。

　　全国碳市场的交易产品为碳排放配额。碳排放配额由省级生态环境部门根据我部制定的碳排放配额总量确定与分配方案，向重点排放单位分配。核查机构对重点排放单位排放量的核查结果将作为该单位碳排放配额的清缴依据，直接决定着该单位在碳排放市场交易过程中需要付出的成本，直接影响着碳排放市场的公平公正，是碳排放市场健康稳定运行和发展的前提和基础。

　　为规范全国碳排放权交易市场企业温室气体排放报告核查活动，我部于2020年12月31日发布《碳排放权交易管理办法（试行）》，2019年12月27日发布《排放监测计划审核和排放报告核查参考指南》（以下简称《2019年核查指南》），2021年3月26日发布《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》（以下简称《2021年核查指南》）。

　　核查机构在开展温室气体排放报告的核查活动时，应当严格遵循《碳排放权交易管理办法（试行）》《2019年核查指南》《2021年核查指南》的规定，坚持客观独立、诚实守信、公平公正、专业严谨的工作原则，秉持高度责任感，具备核查所必需的专业技能，真实、准确地反映审核和核查活动中的发现和结论，严谨地作出判断，并对核查结果的真实性、完整性和准确性负责。

　　我部认为，申请人为辩解“核查报告‘挂名’问题”“对控排企业碳排放报告中存在的检测报告造假问题‘视而不见’”，提出的“核查工作任务量大、周期紧”“报告造假行为具有很强的隐蔽性和专业性”等理由，均不成立。具体分析如下。

　　1.关于“核查报告‘挂名’问题”

　　申请人认为，《2019年核查指南》未明确规定现场核查人员要与核查报告中的人员一致，我部将“挂名”作为问题公开不具有法律依据；其在核查活动中之所以存在“挂名”问题，主要是因为核查工作任务量大、周期紧，核查人员属地调配有困难，且《2021年核查指南》关于“现场核查组成员可以与技术工作组成员不同”的规定，正是为了解决“挂名”问题。

　　（1）“挂名”违反核查规范，是弄虚作假，属于碳排放报告核查工作存在的突出问题。

　　《2019年核查指南》规定，核查机构与核查委托方签订核查协议后，应当选择具备能力的核查组长和核查员组成核查组。核查组的组成应根据核查员的专业领域、技术能力与经验、企业的性质、规模及排放设施的数量等确定，核查组至少由 2 名成员组成，其中 1 名为核查组长，至少 1 名为专业核查员。核查组的工作职责包括文件评审、现场核查和核查报告编制等。

　　《2021年核查指南》规定，核查机构要建立技术工作组和现场核查组。技术工作组通过文件评审等，识别现场核查重点，提出现场核查清单；至少由 2 名成员组成，其中 1 名为负责人，至少 1名成员具备被核查的重点排放单位所在行业的专业知识和工作经验。现场核查组根据现场核查清单实施现场核查，填写核查记录并报送技术工作组；应至少由 2 人组成。为了确保核查工作的连续性，现场核查组成员原则上应为核查技术工作组的成员。对于核查人员调配存在困难等情况，现场核查组的成员可以与核查技术工作组成员不同。核查组的工作职责包括文件评审、现场核查和编写核查结论等。

　　根据上述规定，开展核查工作必须建立核查组，并要求核查组成员应当具有相应的专业知识、技术能力和工作经验，且必须实际参与核查工作。核查组成员即便不能参与全部核查工作，至少也要作为技术工作组或者现场核查组的成员，参与文件评审、现场核查、出具核查结论等中的部分工作。由此可见，该规定并不允许未实际参加某一重点排放单位核查工作而在该单位核查报告上“挂名”的情况。

　　核查指南之所以作出此项规定，目的是为了管控核查工作质量，确保碳排放数据的真实性、准确性和可靠性。因此，虽然《2021年核查指南》规定，在核查人员调配存在困难的情况下，现场核查组的成员可以与技术工作组成员不同，但是本案申请人出具的多份核查报告，存在在核查报告上签字的核查组成员并未实际参与核查工作的问题，即既未作为核查技术工作组的成员参与文件评审、出具核查结论等，也未作为现场核查组成员参与现场核查工作，不符合上述核查指南的相关规定。

　　这种未实际参与核查工作而在核查报告中签名的“挂名”行为，属于典型弄虚作假，问题突出，应当予以公开。

　　（2）“核查工作任务量大、周期紧”等“挂名”理由不成立。

　　《2019年核查指南》规定，核查机构与核查委托方签订核查协议之前，应当根据其行业核查能力、核查员经验、时间与人力资源安排、企业所属行业、规模及排放设施的复杂程度等，评估核查工作实施的可行性。

　　根据上述核查指南要求，申请人在与省级生态环境部门签订核查协议前，应当根据其核查能力、核查员经验、时间与人力资源安排等，评估其核查工作实施的可能性。申请人签署核查协议，接受省级生态环境部门委托开展核查工作，可以推定申请人经评估其具有实施核查工作的可行性。因此，申请人提出核查工作任务量大、周期紧，核查人员属地调配有困难等，均不构成其违反上述核查指南出现“挂名”现象的正当理由。

　　2.关于“对控排企业碳排放报告中存在的检测报告造假问题‘视而不见’”问题

　　申请人认为，其出现对重点排放单位检测报告造假“视而不见”问题，是因为其作为核查机构鉴别真伪手段有限，重点排放单位委派第三方咨询机构与核查人员对接，造假行为具有很强的隐蔽性和专业性；且《2019年核查指南》未要求必须通过查看原件方式验证真实性，重点排放单位也不配合提供原件。

　　（1）具备鉴别真伪的能力，是核查机构承担核查任务的基本前提。

　　对温室气体排放报告开展核查，就是为了守住碳排放权交易市场的生命线，确保以碳排放数据为基础进行的碳排放配额分配、交易及清缴等是公平公正的。因此，通过政府购买服务方式接受生态环境部门委托承担核查工作的机构，其必备的首要能力就是要能够鉴别真伪、去伪存真。申请人既作为核查机构受委托承担核查任务，其前提应该是承诺其具备鉴别真伪、去伪存真能力，并严格遵守核查指南等相关规定。

　　（2）对核查结果的真实性、完整性和准确性负责，是核查机构应当承担的基本义务。

　　《碳排放权交易管理办法（试行）》第二十六条第二款规定：“省级生态环境主管部门可以通过政府购买服务的方式委托技术服务机构提供核查服务。技术服务机构应当对提交的核查结果的真实性、完整性和准确性负责。”　　

　　《2019年核查指南》规定，核查组应当对在现场收集的信息的真实性进行验证。

　　《2021年核查指南》规定，现场核查组应当验证现场收集的证据的真实性。技术工作组应当重点查证核实活动数据、排放因子、排放量、生产数据等四类数据的真实性、准确性和可靠性。

　　根据上述规定，查证核实相关信息和数据的真实性、准确性和可靠性，是核查机构应当履行的义务。申请人应当具有相应核查能力，并选择具备能力的核查组长和核查员组成核查组，通过采取各种有效方法与措施开展核查工作，确保核查结果的真实、准确和可靠性。

　　进行现场核查时，查阅原始凭证等原件，是验证收集证据真实性最基本的方式，核查机构应当通过查阅原件的方式进行验证。如果被核查企业不配合提供原件，核查机构应当向委托其开展核查工作的生态环境部门报告，而不应当以此为借口不履行“核实、查证”的义务。

　　而且，申请人在实际核查过程中，不仅没有核查出检测报告等具有一定专业性的造假问题，对于一些无需具备专业核查能力也能发现的明显异常情况也未提出质疑，导致核查结论失实。

　　因此，申请人提出的重点排放单位造假行为具有很强的隐蔽性和专业性、其鉴别真伪手段有限、《2019年核查指南》未要求以查看原件方式验证、重点排放单位不配合等，均不构成其不履行“核实、查证”义务的正当理由。

　　由上可知，我部《典型案例》公开的突出问题定性准确，客观真实，并未夸大事实。

　　三、关于申请人所提正当权益被损害问题

　　申请人认为，《典型案例》有针对性和选择性地披露申请人问题，有违公平公正的原则；申请人未能识别出检测报告造假问题，与篡改伪造检测报告等主观弄虚作假行为有着本质区别，《典型案例》标题措辞、内容结构安排给公众造成误导，对申请人造成严重损害，影响申请人正常业务开展。

　　我部《典型案例》公开的是监督帮扶中发现的具有典型性和代表性的问题，不存在针对性、选择性公开的行为；申请人违反上述核查指南规定，“挂名”出具核查报告，具有弄虚作假的性质。我部《典型案例》的标题是对案例所涉机构存在的碳排放报告质量监督管理方面问题进行的概括性描述，不存在误导。

　　综上，我部发布《典型案例》，公开碳排放报告质量专项监督帮扶工作中检查发现的突出问题，具有事实基础，公开程序亦无不当。申请人提出的复议请求缺乏事实和法律依据，我部不予支持。

　　碳排放权交易是实现碳达峰、碳中和的重要政策工具，准确可靠的数据是规范有序交易的必要保证。我部公开碳排放报告数据弄虚作假典型问题案例，目的是为了警示有关服务机构不得弄虚作假，保障相关涉碳数据真实准确。我部将持续采取行动遏制碳排放数据造假行为，促进全国碳市场健康有序运行。

　　复议决定：

　　根据行政复议法第二十八条第一款第一项的规定，我部决定如下:

　　维持生态环境部于2022年3月14日发布的《生态环境部公开中碳能投等机构碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例（2022年第一批突出环境问题）》中与北京中创碳投科技有限公司相关的内容。

　　申请人如对本复议决定不服，可以在收到本复议决定书之日起15日内，依法向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请行政复议裁决。

　　生态环境部

　　2022年5月26日