立足国际国内两个市场 完善碳排放权交易规则

联合国气候变化国际框架公约谈判，经历了从《京都议定书》到《巴黎协定》的发展。《京都议定书》没有对发展中国家规定量化减排义务，而是允许发展中国家通过清洁发展机制，以出售减排成果的方式自下而上地参与国际减排合作。中国作为发展中国家不承担量化减排义务，不需要成为市场机制中的买方，却可以作为清洁发展机制项目的东道国，成为减排成果的卖方。而在《巴黎协定》之下，各国均不因为国际法承担量化减排义务，各国均既作为买方，也作为卖方。发达国家可能出于逃避历史责任，要求发展中国家提高国家自主贡献、做出更多减排努力等目的，通过设定不需要购买国外减排成果就可以实现的国家自主贡献目标降低本国对国外减排成果的需求。甚至可以在国内法中禁止、限制购买国外的减排成果，进一步降低国际碳市场的需求。

 

在《京都议定书》时期，中国作为发展中国家，广泛参与了清洁发展机制（CDM），积累了丰富的温室气体减排项目设计、国际交易经验，减排能力得到明显提升。而在《巴黎协定》之下，中国需要根据国家自主贡献报告自主开展减排活动，既可以作为卖方，也可以作为买方。从国际碳市场情况看，一方面是发达国家的购买需求在下降，另一方面欧盟等发达国家偏向于从最不发达国家、小岛屿国家购买减排成果，中国作为最大的减排项目东道国的地位可能不保。市场地位的变化将会导致交易价格的变化，未来中国在国际碳市场中既需要考虑价格问题，还需要考虑是否有买家的问题。

 

目前，我国也在积极构建国内碳市场制度。在前期试点的基础上，生态环境部于2020年公布了《碳排放权交易管理办法（试行）》，初步建立了统一的国内碳市场规则，但基于该规则的国内碳市场还没有与国际碳市场链接，且该规则尚处于试行阶段，内容不完备、位阶不高的现状难以真正满足“十四五”规划目标要求。在中国积极参与和引领全球环境治理的时代背景下，有必要统筹考虑国际国内两个市场的角度思考碳市场机制建设问题。一方面，系统总结开展清洁发展项目的经验教训，按照《巴黎协定》及其实施细则的要求，在国际上推动方法学的发展和统一，有效促进国际碳市场上的减排成果按照相同的标准和方法学核算，为建立全球统一的碳市场奠定基础。另一方面，充分发挥国家自主性，自主编制国家贡献报告并按照国家自主贡献报告开展减排活动；按照《巴黎协定》对发展中国家的规定，选择纳入国家自主贡献报告的经济领域；自主安排国内的碳市场制度，自主决定与国际碳市场、其他区域碳市场的链接，加强国内规则建设。

 

面对国际国内形势变化，我们应高度关注中国从《京都议定书》时代的减排成果转出国，变为《巴黎协定》之下的减排成果转入国的可能性，及时出台政策措施。随着中国“双碳”目标的推进，中国减排成本边际递增，企业可能产生购买国外减排成果完成我国国内法清缴要求的需求。我国应及时出台规制受让国际减排成果的制度，如规定优先购买“一带一路”沿线国家的减排成果；明确规定判断减排成果的标准、方法等规则。要求中国海外投资企业遵守中国的碳减排成果认定标准，便于将其作为中国国内清缴的碳减排成果。以中国海外投资项目为示范，引导东道缔约方采取与中国标准相同或者相通的标准，提高中国标准的国际影响力，进一步引导制度的发展。

 

中国在《京都议定书》时代开展了很多清洁发展机制项目，当前仍然有相当数量的清洁发展机制项目仍然处于注册期内。应及时将这些清洁发展机制项目按照过渡期安排，转为《巴黎协定》6.4条的可持续发展项目。在无法在国际上出售这些项目成果时，允许这些成果在国内出售，以切实维护中国市场主体的合理信赖利益。

 

（作者系全国政协常委、全国政协社会和法制委员会驻会副主任）