加快建立我国碳排放权交易法律体系

“中国将力争2030年前达到二氧化碳排放峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”“3060目标”是我国向国际社会作出的碳达峰、碳中和的郑重承诺，是党中央的重大战略决策，已成为我国“十四五”规划的重要内容，事关中华民族永续发展和人类命运共同体的构建。利用市场交易机制，建设配套的法律制度体系则是推进实现“3060目标”的重大制度举措。

 

在国家层面，国家发改委于2011年10月即印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，先行批准在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳开展碳排放权交易试点，并要求各试点地区研究制定碳排放权交易试点管理办法，明确试点的基本原则等。2021年2月至5月间，生态环境部连续颁布《碳排放交易管理办法（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》及《碳排放权登记管理规则（试行）》。就此，我国碳排放权交易进入全国统一规范、统一交易的发展期。

 

国际上来看，1992年出台的《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）是第一部为应对全球气候变化挑战而制定的公约；1997年12月在日本京都召开的《公约》第三次缔约方大会达成了《京都议定书》；2009年12月7日的《哥本哈根协议》维护了《公约》和《京都议定书》确立的“共同但有区别的责任”原则；第21届联合国气候变化大会上通过的《巴黎协定》于2016年11月4日正式实施，为2020年后全球应对气候变化行动作出了制度安排。

 

另外，欧洲议会和欧盟理事会于2003年10月批准《建立欧盟温室气体排放配额交易体系指令》，要求于2005年1月1日建立欧盟碳交易体系。英国则是世界上较早采取制度措施应对气候变化的国家之一，2002年即建立了英国碳排放交易体系，成为全球首个建立全国统一碳市场的国家，其确立的碳排放与碳交易双重监管制度已成为国际通行做法。

 

我国应进一步完善碳排放权交易体系架构，加快推进碳排放权交易法律体系建设，适时制定碳排放权交易法。为此，建议：

 

依法建立国家统一监管下碳排放权交易市场架构。一方面,规范形成统一的交易和登记结算场所。参照证券交易、期货交易实践，碳排放权交易也应有全国性的交易机构和登记结算机构作为平台，不仅能实现行政管理的统一性，也有利于商事交易的高效便捷;另一方面，应依法确立国家统一监管主体。从碳排放权作为一种商品甚至作为金融产品在交易所进行交易的角度而言，主管证券和期货交易的证券监督管理机构显然更加具有应对市场风险的监管经验；碳排放权交易作为一项以发展生态、保护环境为主要目的的制度设计，由生态环境部门在碳排放权配额方面实施监管权，则具有更强的针对性与全面性。

 

在此基础上，应建立统一的监管规则和制度体系。从横向层面来看，应至少包括有关碳排放权登记、交易、结算方面内容，涉及交易主体、中介机构和注册登记机构、交易场所等各市场参与主体，以求监管规则的全面和完善。从纵向层面来看，参考证券、期货交易管理经验，可以在“大法”（法律）的引领和统筹下，出台并完善国务院和相关主管部门制定的监管规则、注册登记机构和交易场所制定的监管细则以及行业协会出台的自律管理规则，从而自上而下形成包括行政监督管理、交易所和行业协会自律监管在内的全方位管理体系。

 

应依法完善碳排放配额总量和分配制度，这是碳排放权交易的前提。依法确认碳排放权的法律属性，这是碳排放权交易的基础。碳排放权的法律属性尚不明确是我国碳交易市场体系建设发展中的一大掣肘，应将其界定为证券类资产。还应加强碳排放信息披露制度建设，这是碳排放权交易的保障。碳排放信息披露制度应至少明确政府（管理者）和企业（排放者）两类主体的义务。此外，还应关注中国碳市场的国际化问题，设计与国际接轨、打通国内国际碳交易市场的制度，这是碳排放交易的重要内容。可以充分利用“一带一路”合作契机，加强与国际碳交易市场的合作，建立“全球碳市场连通机制”，参考中国金融市场的做法，建立类似沪港通、深港通、沪伦通、中德D股通的制度，实现全球范围内相关国家碳市场在风险可控前提下的有效连通。

 

（作者系全国政协委员，中华全国律师协会监事长）