关于全国碳交易市场机制设计的思考

 

从全球范围内看，欧盟、美国、加拿大、日本、新西兰、韩国以及瑞士等国均在推进开发本国的碳权交易市场。其中，欧盟是全球碳中和行动起步最早、法律体系最完善的经济体，其碳中和理念对我国有较多借鉴之处。鉴于欧盟整体构成较为复杂，因此欧盟主要从行业和国家两个维度对减排目标开展监管。

首先，欧盟将温室气体排放分为两类，一类是欧盟碳排放交易系统（全称EU Emissions Trading System，下文简称欧盟ETS)的交易标的，主要交易能源、工业和航空行业产生的碳排放，这类气体主要通过交易实现其减排目标，占欧盟总碳排放量的40％。另一类是交通、建筑和农业等不在欧盟ETS中流通的产业排碳，占欧盟总碳排放量的60％。

欧盟对第一类气体的排碳量监管主要依据产业开展，不严格区分国别，对欧盟各个成员国内的对应产业都实行一致性的管理措施。根据当前规划，欧盟要求ETS气体排放到2030年减少43％。2019年欧盟公布《欧洲绿色协议》后加速减排计划，要求2030年整体碳排放量（ETS气体+非ETS气体）减少55%的减排目标，后续ETS的减排规划可能进一步更新加速。本类产业的排碳量监管主要以欧盟碳排放交易系统为载体开展监管。欧盟对第二类气体的排碳量监管主要依据国别开展，换言之，对于这类产业的监管欧盟仅对各成员国的排放量设定总量约束，但对各国的具体管理手段和具体行业的减排规划不施加硬性约束，仅对监管路径做出宽泛建议（比如减少交通运输需求、促进公共交通、支持建筑物翻新等）。欧盟要求必须在2030年之前将非ETS的碳排放量比2005年压降30％。（同样是基于此前2030年整体排碳量减排40%的目标，伴随目标的更新，规划进程可能进一步加速）。

不难发现，碳交易市场是欧盟实现碳中和的重要抓手，因此欧盟拥有全球最为成熟的碳交易体系—欧盟ETS。欧盟ETS的交易标的主要交易能源、工业和航空行业产生的碳排放。这一交易体系成立于2005年，是世界上第一个国际排放交易体系。它也是全球最主要和规模最大的碳交易市场。根据《欧盟碳市场运行报告》，自2005年以来，欧洲ETS一直是欧盟节能减排的重要基础。2005年至2019年期间，碳排放交易体系覆盖的设施的碳排放量下降了约35％。此前欧盟令ETS到2030年减少43％，为实现更新后55%的减排目标，后续减排规划可能进一步更新加速。我们认为这一运行体制有以下值得我们借鉴的优势及特点：

一是根据不同行业类型的发展需要灵活分配碳权配额。在上限之内，企业可以交易碳权配额从而满足自身的排放需求。各企业获得初始配额的方式有两种：一方面是部分企业可以获得免费配额，免费配额的分配额度根据时间和行业而异；另一方面是免费配额以外的剩余配额，各企业需要通过拍卖的方式竞价购买。当前ETS处于2013-2020年间的交易阶段，对于ETS内交易的三大行业而言：能源型企业在2013年初便无法获得免费配额，主要原因是能源企业是碳排放的最重要来源，欧盟旨在通过提高碳排放成本的方式倒逼能源企业的绿色改革。制造型企业获得的免费配额随时间递减，2013年制造型企业可以免费获得其碳排放配额的80%；2020年免费配额比例已下降至30%。整体来看，为鼓励制造业发展，欧盟整体对制造业采取了相对宽松的管理态度。2013-2020年，航空公司将持续获得全额免费配额。这一安排主要出于两方面考虑：一方面是航空公司的盈利能力稳定性较差；另一方面是避免空客在与波音的竞争过程中丧失竞争优势。上述分配机制可以使得欧盟在追求减排目标的同时保护国际竞争产业免受碳中和的影响。2013-2020年间，拍卖配额约占总量的57％，其余配额可免费分配。2021-2030年间，拍卖的配额份额保持不变。此外，ETS还规定，成员国通过ETS交易获得碳权拍卖收入后，必须将收入的50％以上用于与气候和能源有关的投资。根据欧盟最新统计数据，2013-2019年间约有78％的收入被企业用于与气候和能源相关的目的。

二是欧盟为了保障碳市场运作的有效性，还采取市场稳定储备机制（Market Stability Reserve）保障碳价稳定。伴随技术进步或金融危机导致经济萎缩时，碳配额往往出现盈余，例如2018年和2019年欧盟便出现了16.5亿吨和13.9亿吨的配额盈余，在此情况下碳配额的过剩可能压低碳价并使得ETS的动态调节功能失效。欧盟为了避免这一情况的发生，会在市场稳定储备机制的作用下将原定的碳配额拍卖计划后移，通过减少配额供给的方式调控并稳定碳价。伴随近年来碳中和的逐步推进以及欧盟的调控，碳配额价格逐渐上涨，强劲的碳价在极大程度上促进了企业对清洁低碳技术的投资。

三是监管框架之外，欧洲还为重点行业和特殊区域定制减排方案。除了上述整体监管框架以外，欧盟还对个别重点行业和重点区域提出量身定做的监管要求。行业方面，例如交通运输领域，交通运输的碳排放量在欧洲的排放总量中占比近25%。为了实现碳中和，《欧洲绿色协议》提出到2050年将交通运输排放量减少90％，鉴于减排要求较高，欧洲也对这一领域的碳排放管理作出单独的限制性规定。首先，欧盟在交通运输领域的碳排放管理中设定三个优先方向，分别是通过充分利用数字技术和科学定价提高运输系统的效率、加快部署低碳的替代能源并消除运输电气化的障碍、尽快转向零排放汽车。其次是为交通运输行业设立独立的考核标准，如为不同运输品种设置独立的考核标准。地区方面，一些国家或地区相对较为依赖碳密集型产业或煤炭开采，欧盟针对此类具有区域特色的国家制定专门的减排方案。以煤炭密集区域为例，对于希腊和斯洛伐克等煤炭密集区域，欧盟于2017年启动国家工作队帮助此类区域进行技术改造。此外，诸如斯洛文尼亚等工业转型区域也有定向支持措施。我国也可借鉴这一思路对中西部等不同区域实行差异化的监管措施。