邹骥：气候外交或为中美关系重新注入积极因素

邹骥 ：清华大学战略与安全研究中心客座研究员、能源基金会首席执行官兼中国区总裁中国和美国是世界最大的两个经济体，同时也是全球碳排放量居前的国家，中美开展气候合作对全球气候治理、如期实现碳中和目标意义重大。美国大选之后，国内国际社会对于拜登政府未来的气候政策以及美国在国际议题上重回多边主义进程等问题高度关注。拜登总统将气候议题设为内外政策的重点，欲在2050年碳中和、国家自主贡献目标更新和经济绿色复苏等方面提出更具雄心的目标。他在1月20日正式上任之时如期签署了重返《巴黎协定》文件，宣布4月22日主办全球气候峰会，而且还组建了强有力的气候团队。曾任国务卿的总统气候特使克里和曾任美国环保署长的白宫国家气候变化总统顾问麦卡锡都是具有丰富气候外交经验的专家；与此同时，解振华近期被任命为中国气候变化事务特使，将重点负责中国应对气候变化的国际合作。克里与解振华都曾是2014年中美气候联合声明及《巴黎协定》的亲历者和关键推动者，两个团队相互了解，对于全球应对气候变化也有很多共识。对此，国际国内多方对于通过气候议题重启中美对话和推动两国外交关系都寄予厚望。客观认识中美气候合作的前提条件任何国际合作都需要以双方的基本政治互信为基础。中美之间如果严重缺乏基本的战略和政治互信，势必会制约在气候变化专门领域合作的深化。当前全球地缘政治格局和中美关系的基本方面与五年前《巴黎协定》签订之时相比已发生深刻变化。在特朗普政府的单边主义和极限施压政策之下，中美政府间互信严重受损，美国国内的民粹主义和意识形态已经形成掣肘，拜登政府就任之后，亟需探讨中美关系走向。习近平主席在拜登当选美国总统后发去的贺电中指出：“希望双方秉持不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢的精神，聚焦合作、管控分歧，推动中美关系健康稳定向前发展。”这是中方对中美关系的主张和期许，但我们需要认识到，中国与美国要想重回奥巴马时代“蜜月期”几乎不可能，双方的气候合作也不必然会发生，拜登政府强调价值观外交，在地区安全秩序、全球影响力等方面与中国的竞争不可避免，中美关系仍存在巨大的不确定性。中美两国就气候变化、疫情防控、绿色复苏等全球性公共议题开展合作，必须以基本政治关系总体稳定为前提。如果管理不好，气候变化议题也有可能成为中美之间的冲突点。

中美重启气候合作的机会和潜力中美气候合作有几个有利条件。一是两国应对气候变化的长期愿景和目标相似，习近平主席已向全球承诺中国力争在2030年前达峰、努力争取2060年前实现碳中和；拜登政府提出2050年实现气候中和，并承诺在2021年春更新“国家自主贡献”（NDCs）。二是两国的气候行动重点领域重合，包括加速能源转型，推动交通、建筑、工业的低碳发展，开发低碳技术，推动技术创新（如电动车、氢能、储能以及碳捕捉、储存、利用等），发展绿色金融，完善碳市场等。三是两国在推动多边进程方面的意愿一致，包括尽快落实《巴黎协定》，推动国际发展援助的多边合作，支持第三方国家（如“一带一路”沿线国家）实现绿色低碳转型。四是双方有合作经验且相互熟悉的杰出人物重返舞台，奠定较好的工作关系基础，这有利于中美之间顺畅沟通，培育工作层面的互信，在复杂情况下拓展气候合作之路。面对中美关系的复杂情况，两国应抓住机会窗口，在工作层面上将气候变化问题与两国关系中其他复杂困难的问题相对分离，以“摸着石头过河”的精神探索和推进中美气候再接触的方式。首先，要认识到目前情况下，中美双边气候对话面临着美国内反华势力的干扰和制约，在双边合作受限的情况下可以考虑利用多边机制创造交流机会。拜登1月27日签署白宫行政命令，明确要重启“主要经济体论坛”（MEF），并将在4月22日举办气候峰会。中方可以配合美国在2021年春季组织召开MEF气候变化事务部长级代表会议，或者推动美国尽快加入“气候行动部长会”（MOCA）对话。就国际进程而言，一方面继续以联合国气候变化框架公约和《巴黎协定》的治理结构为主渠道进行对话合作，另外一方面针对美国政府全部门推行气候政策且美财政部成立专门气候变化办公室的安排，利用二十国集团（G20）等多边机制探讨促进绿色低碳复苏的绿色财政和绿色金融政策，探索低碳基础设施投资合作，广泛拓展气候合作的对话渠道和潜在领域。其次，在官方关系复杂敏感的情况下，可以考虑从专家层面的对话开始，通过开展2轨对话，创造开展1.5轨乃至1轨对话的机会。通过交流释疑解惑，增强互信和理解，共同推动多边进程，为日后恢复政府间工作机制创造条件。第三，循序渐进地推动两国政府建立常规对话合作机制，恢复中美气候工作组。回顾2014年中美联合声明的准备和签署过程，双方形成的由最高领导层统一领导和部署、政府各层级官员和专家有机结合的完整交流对话组织形式，为双方的顺畅沟通进而签署联合声明起到了有效作用。在拜登政府已组建起强大的气候团队的背景下，中国政府应在更高授权级别层面开展内外协调，与美方气候团队各层级人员对接，共同提高沟通谈判效率，有效互动。避免陷入“互相指责”陷阱中美虽然有机会在拜登政府任期重启气候对话，但也存在错失机会窗口的风险。美国有可能在减排、控煤、限制“一带一路”国家煤电投资等议题上向中国加码施压，尤其会针对中国的“十四五”规划目标施加压力。中美气候关系的挑战和风险长期存在。首先，双方在全球气候治理中的一些基本认知分歧仍在。例如，对于“共同但有区别责任原则”的解读不同，美方要求中国承担更多国际责任，制定更有力度的短期气候行动和“国家自主贡献”目标。第二，两国都大力发展低碳经济，低碳领域有可能成为中美贸易投资关系中的新竞争点。例如，美方可能针对中国新能源汽车、可再生能源设备出口实施反倾销措施。再比如，美国主张实施碳边境调节税的可能性较前更高，可能引发绿色低碳领域的贸易摩擦。第三，双方需谨防陷入“互相指责陷阱”，避免因宏观层面的博弈而错失气候合作机会。中美应当继承《巴黎协定》合作期间相互交底、彼此透明、不公开指责对方等默契，聚焦务实合作与交流。回顾历史，中美气候外交大致经历了两个阶段：第一阶段是《哥本哈根协定》（2009年）之前，以立场对立、互相指责为主。第二阶段是《哥本哈根协定》到《巴黎协定》签署，从“互相指责”转变为互信增强、责任分担，合作促成《巴黎协定》。未来有可能进入第三阶段，即避免“互相指责”，继续“责任分担”，共享利益。未来气候变化议题将与全球低碳经济转型和绿色复苏紧密结合，为中美开展气候合作创造广阔利益重合空间，例如共同参与低碳经济全球价值链、开展低碳技术合作等。本文刊登于《世界知识》2021年第6期