自然资源部：生态产品价值实现典型案例（十）——湖北省鄂州市生态价值核算和生态补偿案例

湖北省鄂州市生态价值核算和生态补偿案例

（一）案例背景

鄂州市位于湖北省东部、长江中游南岸，拥有湖泊133个、水域面积65万亩，是著名的“百湖之市”，境内的梁子湖被誉为全国十大名湖之一。但由于钢铁、水泥等产业比重过高，传统的珍珠养殖业大量投肥投料影响水质，鄂州市的生态环境一度亮起了“红灯”，部分水系的水质恶化为Ⅳ类以下，梁子湖出现水面面积和库容减少、野生鱼类资源逐年下降等问题。为深入推进生态文明建设，践行“绿水青山就是金山银山”理念，鄂州市近年来坚持生态优先、绿色发展，以湖北省首批自然资源资产负债表和领导干部自然资源资产离任审计试点为契机，实施鄂州市生态价值工程，在生态价值计量、生态补偿、生态资产融资、生态价值目标考核等方面开展制度设计和实践探索，取得了良好成效。

（二）具体做法

按照价值实现的内在逻辑，鄂州市将生态价值工程分为四个环节：首先是自然资源调查与确权，摸清家底、夯实生态价值实现的基础；其次是生态价值计量，将自然生态系统提供的各类服务和贡献，统一计量为无差别的货币单位；再次是生态价值应用及实现，将价值计量的结果运用于各区之间的生态补偿；最后是开展考核，推动生态责任制度化。通过环环相扣的制度设计和试点探索，鄂州市在解决生态环境“痛点”的同时，探索构建了促进生态产品供给和价值实现的长效机制。

一是开展自然资源调查与确权登记。鄂州市以自然资源调查评价为基础，制定了自然资源确权登记试点办法，建立了统一的确权登记数据库和登记簿。对生态环境良好的梁子湖区各类自然资源进行确权登记，摸清了自然资源的权属、边界、面积、数量、质量等信息，建立了自然资源存量及变化统计台账，形成归属清晰、权责明确的自然资源资产体系，为编制自然资源资产负债表、推动生态价值核算奠定基础。

二是采用当量因子法开展生态价值核算。鄂州市与华中科技大学合作，依据自然资源基础数据和相关补充调查数据，采用当量因子法开展生态价值核算。根据植被丰茂度、降水量、各区水质、环境与生态质量等因素，对国内学者提出的“单位面积生态服务价值当量表”进行修正，建立反映当地特征的当量因子表，共涵盖水域湿地、水田等8类自然生态系统，每一类又包括原料生产、净化环境、水文调节、生物多样性等11种生态系统服务。根据各类自然资源实物量及对应生态系统的当量因子，分别计算各区的生态系统价值总量，并选择4种具有流动性的生态系统服务（气体调节、气候调节、净化环境、水文调节）进行生态补偿测算。按照生态服务高强度地区向低强度地区溢出生态服务的原则（价值多少代表强度高低），按照各个区4类服务的价值量，分别核算各区应支付的生态补偿金额。

三是推动生态补偿和生态价值显化。鄂州市制定了《关于建立健全生态保护补偿机制的实施意见》等制度，按照政府主导、各方参与、循序渐进的原则，在实际测算的生态服务价值基础上，先期按照20%权重进行三区之间的横向生态补偿，逐年增大权重比例，直至体现全部生态服务价值。对需要补偿的生态价值部分，试行阶段先由鄂州市财政给予70%的补贴，剩余30%由接受生态服务的区向供给区支付，再逐年降低市级补贴比例，直至完全退出。2017年至2019年，梁子湖区分别获得生态补偿5031万元、8286万元和10531万元，由鄂州市财政、鄂城区和华容区共同支付。

四是推动生态责任制度化。鄂州市出台了《生态文明建设目标评价考核办法》《绿色发展指标体系》等制度，将生态服务价值指标纳入各区年度考核，每年组织检查考核。实行领导干部自然资源资产离任审计，加强审计结果应用和整改督导，将审计整改情况作为各部门、各区领导班子年度考核、任职考核的重要依据，建立保障绿色发展的体制机制。

（三）主要成效

一是生态产品供给不断增加。鄂州市在梁子湖区全面推进重大生态工程，实现农村生活污水全收集全处理；城镇绿化率持续增加，梁子湖区累计造林近8万亩，通道绿化近700公里，森林覆盖率比2013年提高了10个百分点；通过退垸还湖、退渔还湖、退田还湖，还湖面积达到了4.1万亩，昔日水质恶化的梁子湖区，华丽转身为游人如织的“梦里水乡”；空气质量明显好转，二氧化硫、PM10、PM2.5等三项污染物指标比2013年分别下降了20%、21%和23%。

二是生态产品价值实现渠道逐步畅通。为了保护梁子湖的水质，梁子湖区全面退出一般性工业，每年减少近4000万元的税收；退出珍珠养殖面积7000余亩，被誉为“华中珍珠第一镇”的东沟镇全面放弃珍珠产业。但是实施了生态价值核算和生态补偿后，梁子湖区的“好山好水”有了价值实现的途径。从2016年至今，因溢出生态服务价值，梁子湖区共获得鄂州市及其他区的生态补偿资金2.4亿元，主要用于农村污水处理、环湖水源涵养林带建设、水生植被修复、沿湖岸线整治等生态保护修复，不断夯实生态基础。梁子湖区还利用优美生态环境和毗邻武汉等优势，重点发展有机农业、乡村旅游等生态产业，在保护生态的同时带动了村民增收致富。

三是让“生态优先、绿色发展”的理念深入人心。近年来，鄂州市自然资源资产负债表编制、领导干部自然资源离任审计、生态服务价值年度目标考核等工作已实现了常态化，引导各区经济转型和转变发展方式。在“生态优先、绿色发展”理念的指导下，鄂州市各区、各乡镇大力推进污水处理、垃圾转运、村湾美化、荒坡复绿、水源地保护等生态保护修复和环境治理工作，积极探索水库灌溉权质押融资、林权收益权转让及融资、排污权交易等市场化运作的生态价值实现路径，让保护生态者和提供生态服务者受益、占用资源者和享受生态服务者付费，真正激发了“共抓大保护、不搞大开发”的内在动力，推动建立生态产品价值实现的长效机制。