欧盟绿色新政要点及对我国的启示

2019年12月，新一届欧盟委员会发布《欧洲绿色协议》（以下简称“绿色新政”），提出到2050年在全球范围内率先实现碳中和，发出了强烈的绿色低碳转型信号，引起了世界各国高度关注。欧盟绿色新政与我国提出的生态文明建设、绿色高质量发展思想一脉相承，许多做法值得借鉴。

出台背景

欧盟推出绿色新政的一个重要起因是全球气候变化问题。气候变化是当今人类社会发展面临的重大挑战，欧盟一直是积极应对全球气候变化的倡导者、推动者和领导者。《巴黎协定》重申了全球2 ℃ 的温升控制目标，同时提出向1 . 5 ℃ 温升目标努力。2018年10月，政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的《全球1.5℃温升特别报告》指出，将气温增幅控制在2 ℃ 并不能有效避免气候变化带来的最坏影响，而实现1.5℃温升目标需要更快的转型，2030年全球碳排放在当前基础上需下降约50%，2050年实现净零排放。2019年9月，联合国秘书长古特雷斯在全球气候峰会上呼吁各方为实现温升1.5℃目标而努力；2019年11月联合国环境署（UNEP）发布的《排放差距报告2019》指出，各国自主贡献目标与《巴黎协定》目标在2030年还存在150-320亿吨二氧化碳的差距。根据《巴黎协定》要求，2020年各国需提交强化的自主贡献目标。欧盟选择在2020年前发布绿色新政，提出到2050年率先实现碳中和的目标，也有展现气候行动全球领导力的意图。当然欧盟提出这一目标并不是贸然行动，而是有周密的计划和扎实的研究支撑。2018年11月欧盟发布的“给所有人一个清洁星球”的战略性长期愿景，旨在到2050年建成一个繁荣、现代、有竞争力和气候中性的经济体，为欧盟绿色新政的出台做了系统铺垫和全面支撑。

欧盟绿色新政的落脚点是推动欧盟经济社会可持续发展。2015年联合国通过可持续发展议程，提出在2015-2030年间以综合方式彻底解决社会、经济和环境三个维度的发展问题，各国要尽快转向可持续发展道路。2019年欧洲环境署发布《欧洲环境状况与展望2020》报告指出，尽管欧洲环境治理在部分领域取得进展，但仍面临着自然资源保护总体呈恶化趋势、资源效率提高和循环经济遇到瓶颈、危险化学品减排与预期目标差距较大，以及环境健康危害和社会脆弱性加重等环境挑战，如果不采取行动将无法实现2030年可持续发展目标。欧洲不可能仅仅通过促进经济增长和寻求利用环境和社会政策工具，实现其“在地球生态极限内生活得更好”的可持续发展愿景。可持续发展必须成为整个社会雄心勃勃、协调一致的政策行动的指导原则，需要所有领域和各级政府的共同努力，并发挥公民、企业和社区的创造力。欧盟将环境和气候的全球挑战视为经济发展的机遇，致力于加强欧盟经济的绿色低碳竞争力。因此，欧盟绿色新政也是新形势下欧盟新的经济增长战略，是新一届欧盟委员会执政纲领的重要内容。

政策要点

欧盟绿色新政描绘了欧盟经济社会绿色转型的长期愿景，也是一个行动计划，内容覆盖了经济社会发展的各个方面。具体内容可以概括为战略目标、重点行动和保障措施等三个部分。

（一）战略目标

欧盟绿色新政是欧盟的绿色发展战略，是欧盟的“世纪工程”，致力于建设公平繁荣的社会、富有竞争力的现代经济，到2050年实现温室气体净零排放、经济增长与资源使用脱钩。为实现此战略目标，欧盟将以经济可持续转型为基础，广泛动员各方参与，引领全球绿色转型进程。

“2050年实现碳中和”是欧盟绿色新政的核心目标。按计划,欧盟议会已于2020年3月发布《欧洲气候法》草案，力图确立这一长期目标的法律地位，并提出欧盟委员会需在2020年9月给出2030年温室气体减排目标提高到比1990年下降50%-55%的可选方案。2021 年6月前，欧盟委员会将评估和修改能源效率指令、可再生能源指令、碳排放交易指令、目标分担法规、能源税指令、土地利用变化和林业法规等所有气候相关政策，确保所有政策都与新低碳目标保持一致。此外，欧盟还将对选定行业产品推出碳边境调节税。

（二）重点行动

为实现上述战略目标，欧盟将实施“七大行动”：

一是建设清洁、可负担、安全的能源体系。能源活动占欧盟温室气体排放总量的75%以上，能源系统进一步脱碳对于实现2030年和2050年低碳目标至关重要。为此，欧盟提出将优先考虑能源效率，发展以可再生能源为基础的电力系统，迅速淘汰煤炭并完成天然气部门脱碳。为在能源脱碳的同时，确保能源安全、能源价格可承受，欧盟将在遵循技术中性原则的基础上推进能源市场完全一体化、相互关联和数字化。欧盟将根据新的低碳目标评估各成员国能源和气候计划，有效整合发展可再生能源、提高能效等可持续方案，积极应对能源贫困，审查泛欧网络—能源法规，制定海上风能战略，将智能化要求融入能源发展战略，推动能源基础设施可持续转型。

二是建设清洁循环的产业体系。欧盟的工业部门占欧盟温室气体排放量的20%，而且发展方式过于“线性”——产品制造主要依靠新增材料消耗，循环回收的资源仅占12%。欧盟将制定新的工业发展战略，应对绿色化、数字化的双重挑战，促进包容性增长。与此同时，欧盟将实施新的循环经济行动计划，抓住国内外循环经济发展机遇，推动欧盟经济现代化，实施可持续产品倡议，重点关注纺织、建筑、电子和塑料等资源密集型行业，加快推动能源密集型工业部门实现产品循环和碳中和。此外，欧盟认为应停止将其废物出口到欧盟以外，因此将重新审议关于废物运输和非法出口的规定。

三是推动建筑升级改造。欧洲建筑的能源消耗占总能耗的40%，很多建筑年代较长，目前年更新率只有0.4%-1.2%。为此，欧盟提出建筑革新浪潮倡议，将建立开放平台供建筑拥有者、工程师、政府部门、能源服务商、金融机构等利益相关方聚合在一起，共同探讨为建筑部门进行创新融资的计划，在提升建筑能效的同时促进建筑业特别是中小企业的发展。欧盟还将考虑将建筑领域的碳排放纳入碳排放交易市场的可行性。

四是发展智能可持续交通系统。交通排放占欧盟碳排放的四分之一，实现2050年碳中和目标需要交通系统减排90%以上。为此，欧盟将实施可持续、智能化交通战略，大力发展多式联运等高效运输方式，开发“出行即服务”的智能化解决方案，推动交通基础设施智能化升级，加快部署公共充电站。此外，欧盟还将推动交通领域的财税政策改革，把环境健康成本反映到其市场价格之中；同时推动不同运输方式的可持续替代燃料生产供应的相关立法，实施更严格的内燃机车辆空气污染物排放标准。欧盟还考虑将海事部门纳入碳排放交易体系。

五是实施“农场到餐桌”的绿色农业战略。欧盟将建立安全、营养和高质量的可持续食品全球标准，实施“从农场到餐桌”战略，在提高农产品品质的同时更好地应对气候变化。一方面通过立法大幅减少化学杀虫剂、化肥、抗生素使用，要求40%以上共同农业政策预算和30%以上海洋渔业基金为气候变化行动作出贡献，另一方面推动农场到餐桌产业链中循环经济发展，在运输、储存、包装和食物垃圾等环节采取行动，减少食品加工和零售部门对环境的影响。此外， 欧盟将禁止进口不符合欧盟相关环境标准的食品。

六是保护自然生态和生物多样性。欧盟将制定2030年生物多样性战略和森林新战略，提出解决生物多样性丧失问题和支持无砍伐森林价值链的措施，促进恢复生物多样性，提高森林固碳能力。此外，欧盟将发展蓝色经济，提出更可持续的海洋空间管理办法。

七是创建零污染的环境。欧盟将制定可持续发展的化学品战略，实施水、空气和土壤零污染行动计划，修订大型工业设施污染的控制措施，以加快实现无毒的生态环境。

（三）保障措施

主要从资金支持、国际合作、社会动员等三方面提出保障措施。

在资金机制方面，欧盟委员会预计实现目前的2030年气候与能源目标，每年需2600亿欧元的额外投资，约占2018 年GDP的1.5%。欧盟将整合其长期预算、欧洲投资银行、可持续欧洲投资计划等各类资金渠道，加大支持应对气候变化的资金比重。同时，成立公正转型基金，加强教育培训提高民众再就业能力，支持绿色发展相对落后地区转型。欧盟还将加强对成员国绿色援助的监管，要求成员国加快绿色税制改革，取消化石燃料补贴，将税收负担从劳动力转移至污染实体。最后，将大力发展绿色金融，将环境和气候风险纳入金融系统，建立绿色债券标准，开展标准化自然资本核算，以引导社会资本投资绿色转型。

在国际合作方面，欧盟强调全球应携手应对气候变化和环境退化等挑战，欧盟将树立绿色发展的全球榜样，依托后续外交、贸易、发展援助等政策，带动其他国家采取行动。欧盟将坚定支持《巴黎协定》并在此框架下与所有伙伴展开紧密合作，同时借助中欧特别峰会等领导人会晤机遇，加强中欧以及与其他国家的双边联系。全球贸易也是欧盟关注重点，将把遵守《巴黎协定》作为开展全面贸易合作的核心要素，鼓励贸易伙伴制定与欧盟水平相似的目标。为动员全球投资者，欧盟还将率先建立绿色金融体系，支持全球可持续发展。

在社会动员方面，欧盟强调公众和所有利益相关者的参与和承诺，是成功实现欧盟绿色新政目标的重中之重，将制定出台《欧洲气候公约》，通过信息共享、自由讨论、能力建设等方式提高公众和利益相关者应对气候变化的能力。此外，欧盟及其成员国将确保其规划与欧盟绿色新政要求一致，并促使欧盟、各成员国和国际社会一道应对环境犯罪。

对我国的启示

我国生态文明建设和绿色发展已经进入攻坚期，欧盟绿色新政推动绿色低碳转型的系统方案和典型做法，为我国加快推进经济社会绿色低碳转型，特别是“十四五”期间全面布局和推动绿色低碳发展工作，提供了有益借鉴。

（一）加强绿色发展的全面统筹协调

欧盟绿色新政本质是面向未来重塑发展方式。欧盟围绕提升经济竞争力和深度脱碳的核心战略目标，统筹协调经济社会发展、能源资源支撑和生态环境保护， 注重源头控制，开展顶层设计，将绿色要求全面系统融入能源、工业、建筑、交通、农业、环保等各部门，部署了各领域目标任务和时间表路线图，并加强资金、政策等保障工作的统筹力度，形成推动经济社会绿色转型发展的合力。我国正在积极推动形成以更低资源环境代价，实现经济社会绿色低碳循环发展的局面，但与绿色发展相适应的治理体系和工作机制尚需完善，政策机制存在分散化、碎片化问题。建议切实健全统筹协调、分工协作的治理机制，研究提出我国中长期绿色低碳发展战略目标，系统部署各重点部门的目标任务和时间表路线图，形成工作合力，加强资金、政策保障，加快推动绿色低碳高质量发展，建设美丽中国。

（二）突出绿色发展的源头控制

能源是经济发展的基本动力，也是碳排放的核心来源，经济社会绿色转型的关键在于推动能源的清洁与高效利用。欧盟提出建立“清洁、可负担、安全” 的能源系统，综合统筹提升能源效率和优化能源结构系统推动能源转型，强化能源基础设施可持续转型，积极促进能源市场互联互通和数字化转变。我国能源革命已取得明显成效，但与发达国家相比还有较大差距，未来应坚持节约优先的能源战略，大力发展可再生能源，运用绿色低碳理念加快推动能源基础设施可持续转型发展，进一步完善能源生产和消费政策体系，深化能源系统绿色低碳转型。资源高效循环利用始终是绿色发展的基础，也是绿色竞争力的核心所在。欧盟“绿色新政”强调加快发展循环经济体系，促进产业低碳转型、产品循环利用、基础设施高效共享。我国资源消费总量大、大宗资源对外依存度高，目前存在产业衔接不畅、重复建设等问题。建议我国加快树立“循环安全高效”的新资源观，健全完善资源高效循环利用的制度体系，加快发展循环经济，全面提升资源产出率。

（三）强化对投资和消费的绿色引导

欧盟“绿色新政”积极整合各类资金并出台绿色投资计划推动经济绿色转型， 通过能源价格、能源税、碳交易、碳税、绿色产品标识等经济政策积极引导绿色消费，特别是欧盟议会提出将欧盟“绿色新政”作为新冠肺炎疫情后经济复苏的重要方向。目前，我国新冠肺炎疫情防控取得积极进展,正着力做好“ 六稳”“六保”工作，

建议借鉴欧盟经验，加强经济刺激计划中的绿色低碳导向，将绿色投资和绿色消费作为对冲疫情影响的重要举措。绿色投资方面，建议把绿色低碳要求，纳入我国正在编制的基础设施高质量发展规划和刺激经济的“新基建”计划等相关评价指标体系。绿色消费方面，建议按照绿色低碳导向深化价格和财税体制改革，强化绿色消费引导，有力扩大绿色内需。

（四）加大对特殊地区绿色低碳转型的支持力度

转型需要每个地区、每个人的参与，欧盟“公正转型”的理念及其配套“公正转型机制” 和资金安排也值得我们借鉴。我国区域发展差距大,一些地区由于承担生态功能导致经济难以发展，或者仅凭自身努力难以走出污染困境，需要加强针对性支持，如煤炭资源型地区、资源枯竭型地区等。在现有的区域生态补偿、财政转移支付、省际结对帮扶等针对性政策机制下，还要加强对这些地区的绿色低碳转型发展的能力建设支持，以及对相关资金使用的监管安排。

（五）积极开展绿色发展国际合作

欧盟绿色新政与我国生态文明建设虽然提法不同，但转型发展的大方向、大思路是相通的,都反映了全球命运共同体的理念。在绿色基础设施、绿色金融、绿色技术、绿色贸易、绿色政策等领域，我国和欧盟之间具有广阔的合作空间，建议围绕能源效率、清洁能源、循环经济、环境保护、低碳发展与气候变化等内容，加强中欧在绿色发展领域的务实合作。同时，与欧盟在碳边境调节机制、碳价格、低碳贸易等领域加强对话沟通。

作者单位：国家发展和改革委员会能源研究所