《亚马孙雨林是一枚“碳制炸弹”：巴西和世界如何避免将其引爆？》

编者按：

近日，第二十五届联合国气候变化大会在西班牙首都马德里落下帷幕。由于各方分歧严重，会议未能取得实质性进展，联合国秘书长古特雷斯对此表示失望。据报道，在此次会议中，欧盟等与会方设定了较高的目标，但遭到美国、巴西等国家的反对。巴西总统博索纳罗在会议结束后甚至表示，这只不过是一场商业游戏。事实上，在博索纳罗当选巴西总统后，巴西的环境政策就出现了较大调整。今年下半年，他就因对亚马孙雨林大火的不作为而受到外界的广泛批评，人权组织为此还希望国际刑事法庭以“种族灭绝罪”对其进行起诉。究竟博索纳罗对亚马孙雨林的政策出现了怎样的调整？外界又因如何推动对雨林的保护？本期智讯栏目将选登美国著名智库彼得森国际经济研究所（Peterson Institute forInternational Economics）于2019年10月发布的政策简报《亚马孙雨林是一枚“碳制炸弹”：巴西和世界如何避免将其引爆？》，为理解这一问题提供一种视角。

 

全球气候变暖是国际社会关注的一项重要议题，其中森林大火被认为是造成气候变暖的原因之一。今年发生在巴西亚马孙雨林的大火普遍被认为是一场“公地悲剧”，而巴西政府的政策问题则是导致这一悲剧产生的一大因素。为此，要想解决这一问题，必须推动巴西政府同国际社会的协作，采取有效措施贯彻《巴黎气候协定》。

一亚马孙地区的生态保护现状

亚马孙地区面积约有330万平方英里，占据了巴西国土面积的60%，拥有居民约1800万。在法律意义上，它囊括了该国的九个州及三个生物群系，是世界上最大的热带雨林，涵盖了地球上近20%的植物和动物物种。亚马孙地区的树木贮藏着600亿至800亿吨碳，相对于“地球之肺”的表述而言，它更适合被描述成一枚“碳制炸弹”。一旦雨林被点燃，每年将排放出近2000万吨碳，会使气候变化速度大大加快。因此，根据立法规定，亚马孙地区大约有49%的土地受法律保护，包括保护地和原住民土地，其余土地为私有土地和未登记区域，即使是私有土地也只有20%可被用于农业生产、牲畜养殖或其他经济活动。

然而，尽管当地物种丰富，但同时也拥有巴西国内最高的贫困率，为此很多农民很难严格遵守保护雨林的法律规定，政府也因为受到生产者的压力而没有严格执行法律法规。为了促进经济发展，巴西政府还在当地鼓励修建道路、港口、水电设施，促进伐木、种植大豆、开发矿产等，导致雨林的破坏率大大提升。面对这一局面，巴西政府在2004年推行了《预防和控制亚马孙地区森林砍伐行动计划》，目的在于监测森林砍伐行动，约束土地权限，促进可持续发展。该计划颁布后，在2004年至2014年的十年间，亚马孙雨林的破坏速率要比之前十年下降80%多。巴西政府在2009年还设定了雄心勃勃的目标，力争在2020年实现另一个80%的下降目标。

不过随着巴西经济陷入到困境中，在2014年后雨林破坏率开始上升，特别是在博索纳罗上台后，雨林的破坏率大大提高。据估计，至2019年8月，雨林的整体破坏率要比2018年8月上升222%；如果照这种速度发展，亚马孙雨林最快将在2021年到达临界点，整个雨林将在此后不再能形成充足的降水来维持其生存。

二博索纳罗治下的政策调整

早在博索纳罗竞选期间，他就声称将放松对环境领域的管控，并可能拒绝参与《巴黎气候协定》。他还表示亚马孙雨林应由巴西生产者来开拓，以促进本国的经济发展。在其上台后，他一方面屡屡质疑环境保护领域的科研机构提供的相关数据和科学证据，另一方面还弱化了2004年推行的《预防和控制亚马孙地区森林砍伐行动计划》，对在雨林地区进行非法活动的监管和惩处都有所减弱。博索纳罗的儿子、参议员弗拉维奥·博索纳罗还提议消除对亚马孙地区私有土地的用地限制，打破原先仅有20%可用于经济活动的规定。

此后，博索纳罗总统又试图对亚马孙基金进行调整。该基金创建于卢拉政府时期，目的在于防范、监管和打击亚马孙盆地八个国家内的毁林行动，资金由巴西国家开发银行管理。该基金的主要出资国为挪威，贡献了其中94%的资源，其次为德国，占其中5%，巴西石油公司占1%。根据规定，基金中有5亿美元支付给巴西，其中60%给予巴西联邦政府、九个州政府和两个政府监管机构，40%给予从事环境研究的大学和非政府组织。然而，博索纳罗在2019年5月宣布将允许这一资金用于补偿因违反环境法而失地的地主，引起挪威和德国政府的不满，进而宣布将停止捐资，而博索纳罗则回应称将重组基金的执委会成员。

今年8月亚马孙大火引起国际关注后，西方七国集团曾提议提供2000万美元的资金援助，但被博索纳罗拒绝。在9月的联大会议上，博索纳罗又言辞激烈地捍卫了其环境政策，并批评外界的干预侵犯了巴西的主权。尽管其观点带有一定片面性，但在亚马孙保护问题上，世界各国除了挪威和德国贡献了一小部分资金外，也并没有提供更大的助益。与其单纯攻击博索纳罗政府并将其置于冲突的对立面，倒不如考虑一下如何才能将雨林保护同巴西的利益相接合，以激励巴西政府避免破坏亚马孙雨林。

三对保护雨林的政策建议

事实上，巴西政府至今尚未能形成一种平衡亚马孙地区开发和雨林保护的可持续发展战略，目前对于亚马孙问题的认知也过于简单化。实际上，雨林保护同样能产生经济效益，但却很少为人们所评估。根据2018年巴西和美国的科学家、经济学家、农业工程师联合发布的一份研究显示，相比于一片大量破坏的雨林，一片长期存续的雨林每年能从橡胶开采、坚果采集等活动中多产出80亿美元的价值，同时还能防止碳排放并促进生态循环。相反，雨林的破坏将给农业企业和牛肉生产商带来每年4亿美元的潜在成本，远远超出通过毁林生产所带来的短期收益。还有研究表明，亚马孙地区的退耕还林能够创造出更多的就业机会，每恢复1000英亩的土地就能直接或间接地创造200个就业岗位。因此，大量畜牧业生产者其实还是能意识到雨林破坏可能带来的不利影响，并选择在雨林之外的区域进行畜牧业生产，甚至立场坚定地支持对亚马孙雨林的保护。

当然，要想推动对亚马孙雨林的保护，还有两项任务至关重要，而这两项任务并不容易实现：一是土地确权。从2010年以来，大约有三分之二的雨林破坏区域为国家土地和未分配区域，推动雨林保护就应当促进土地的规范化使用，打击非正规占用，消除土地权益不清。二是提供有条件的农村信贷。在2004年至2014年雨林破坏速率下降的时期，不仅因为有效的监管和法律执行，经济政策也发挥着重要作用。应当向所有土地相关方进行有条件的资源分配，只要遵守环境规则就提供相应的信贷资源，而不论是否拥有土地的所有权。国际社会也应当恢复并扩大对亚马孙基金的注资，帮助巴西提高监管能力，建立运行有效的碳排放交易市场，促进亚马孙雨林的修复。

参考文献：

Monica de Bolle, “The Amazon is a Carbon Bomb: How Can Brazil and the World Work Together to Avoid Setting It Off?” Policy Brief, PIIE, October 2019.

撰稿：金晓文，中国人民大学国际关系学院讲师、中国拉丁美洲学会理事、中拉青年学术共同体（CECLA）研究员。