以生态文明制度体系化推动生态文明建设自觉化

在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点，从政治上、全局上、战略上全面考量，系统总结、实践深化、改革创新、顶层设计，出台《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对于正在攻坚的全面建成小康社会目标的完成，对于即将开启的社会主义现代化国家全面建设进程，对于未来要奋力实现的中华民族伟大复兴的中国梦，都具有十分重要的意义。

 

在坚持继承与发展、统一总结历史和面向未来的基础上，《决定》把生态文明制度建设推向一个新的历史高度生态文明制度建设已经成为生态文明的标志，生态文明制度改革释放的红利对生态文明建设工作至关重要。

 

生态文明建设是一场思想观念、理念的深刻革命，也是一个生产方式和生活方式的绿色转型过程。相对其他领域而言，更需要深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。从这个意义上讲，制度建设既是“五位一体”补短板、强弱项的关键，也是美丽中国建设的关键。中国特色社会主义制度是过去中国发展进步的根本保证，也是未来取得更大发展进步的根本保证。

 

党的十八大以来，生态文明制度改革力度大、成效显著，四中全会的《决定》实现了总结历史的继承和集成。以《生态文明体制改革总体方案》及其配套的6项改革为标志，创新突破多，初步建立了生态文明制度的“四梁八柱”，改变了生态文明制度改革进展与需求不匹配等被动局面。划时代的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，提出了自然资源资产产权制度和用途管制制度、划定生态保护红线、资源有偿使用制度和生态补偿制度、改革生态环境保护管理体制等4方面的阶段性改革任务要求。可以预见的是，到2020年，生态文明建设和生态环境保护领域的基础性制度体系将基本形成。

 

《决定》以最严格的生态环境保护制度开头，以严明生态环境保护责任托底，把十八届三中全会国土空间开发内容归并到生态环境保护制度或生态保护与修复中，把《生态文明体制改革总体方案》8个领域的改革重构融入《决定》的4个方面，把行之有效的中央生态环境保护督察制度等突出强调，把中央深改组审议推行的若干生态环境监测质量控制等改革任务拓展深化为生态环境监测和评价制度，把多项党委政府责任制度和规范性文件要求浓缩为目标评价考核、约束性指标管理和政府监管责任。与以前40多项生态文明建设制度改革的单项突破相比，《决定》更加强调制度的系统集成、协同增效，体现了总结历史和面向未来的统一，着力推动生态文明制度更加成熟、更加定型。因此，《决定》实际上是继承和总结基础上的再出发，理论突破性和实践指导性兼具，体现了从实践到理论然后再反哺指导新的伟大实践的螺旋形上升过程。

 

《决定》特别强调制度的作用和生态文明制度建设的体系化制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，《决定》将“制度”的重要性和作用提升到新的高度。

 

《决定》从党和国家事业发展的全局和长远出发，提出了3个阶段的总体目标、13个方面的显著优势以及坚持和完善的13个制度体系，对“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”做出了系统安排。从生态文明制度体系来讲，这是生态文明建设领域的基础性制度体系第一次全面呈现、系统设计，是建章立制、构建体系，《决定》内容更加体系化。

 

《决定》总体要求中也特别强调了“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，就是要着眼长远、标本兼治，加强制度的系统综合建设及协调高效实施，推动治理的系统性、综合性、源头性和协同高效。

 

《决定》对生态文明制度体系从生态环境保护制度、资源高效利用制度、生态保护和修复制度、生态环境保护责任制度等4个方面进行了梳理，形成了一个环环相扣的制度体系，这是一个理论突破。这4个方面制度同时包含在全面加强生态环境保护和推进生态文明建设中，逻辑上贯通，实践中关联。生态文明制度的核心在生态环境保护，生态环境保护制度重在最严格，在于环境成本内部化，目标是解决工业文明存在的外部性问题。资源高效利用是源头的污染防治和费效比最好的生态环保举措，节约资源和保护环境的基本国策要统一起来说才是正确的。生态与环保是一体两面，生态保护与污染防治密不可分、相互作用，要协同推动生态保护修复与污染防治，分子与分母协同发力，着力扩大环境容量、扩大生态空间。生态环境保护责任制度是过去生态文明建设和生态环境保护工作问题所在，也是未来着力点所在，更是最能充分发挥中国特色社会主义制度的优势所在。以严明的责任制度收尾兜底，体现了责任制度对其他三方面制度的统筹促进作用，也体现了制度体系的紧密联系。

 

体系化也体现在四中全会统筹制度改革和制度运行中。《决定》按照坚持和巩固、发展和完善两个层面将生态文明制度进行了系统梳理。在坚持和巩固方面，包括实行最严格的生态环境保护、资源总量管理和全面节约、垃圾分类和资源化利用、损害责任终身追究等制度，落实资源有偿使用、企业主体责任和政府监管责任、中央生态环境保护督察、生态补偿和生态环境损害赔偿等制度。这个层面的根本要义在于强化执行和落实落地，让制度更加定型，这是对党的十八大以来行之有效的制度的认可。在发展和完善方面，《决定》中占的分量更大，如健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系，健全自然资源产权、资源节约集约循环利用、国家公园保护、生态环境监测和评价等制度政策体制，完善主体功能区、污染防治区域联动机制和陆海统筹的生态环境治理体系、生态环境保护法律体系和执法司法、生态环境公益诉讼等；建立以排污许可制为核心的固定污染源监管、生态文明建设目标评价考核、国土空间规划和用途统筹协调管控等制度。这个层面的要义是制度创新与制度运行同时并重，及时总结归纳转化，让其更加成熟。

 

体系化还体现在生态文明制度体系与其他方面制度体系的逻辑贯通、相互促进。《决定》将生态文明制度建设作为中国特色社会主义制度建设的一项重要内容和不可分割的有机组成部分，更加强调了其他方面制度对生态文明制度的引领保障作用，更加强调了生态文明制度体系建设对于中国特色社会主义制度的贡献支撑作用。全会提出我国国家制度和国家治理体系具有13个方面的显著优势，我国生态环境保护事业的发展与这些优势息息相关。比如，坚持党的集中统一领导，党中央对生态环境保护工作的高度重视，成为推动生态环境保护工作的根本保障；坚持党的科学理论，习近平生态文明思想为生态文明建设和生态环境保护提供了方向指引和根本遵循；坚持全国一盘棋，集中力量办大事，打赢蓝天保卫战强化监督定点帮扶对改善区域大气环境质量发挥重要作用；坚持以人民为中心的发展思想，生态环境质量改善成为生态环境保护工作的核心目标，使环境保护工作成效获得人民认可；坚持全面依法治国，环境法律体系的不断完善，有力打击环境违法行为，维护人民群众环境权益；坚持改革创新、与时俱进，生态文明制度体系的不断完善为生态环境保护事业发展提供了重要保障。落实责任，规制引导，以贯彻落实《决定》的实际行动推动美丽中国建设迈上新台阶

 

《决定》在阐述生态文明制度体系时有两个明显的问题导向。

 

第一个导向是落实责任。我国存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。党的十八大以来，以党委政府及其有关部门、企事业排污单位为对象，基本建立了生态环境保护责任制度，从明责、履责、考责、问责等环节建立了环环相扣的制度政策措施，形成了合力攻坚的生态环保大格局。《决定》特别强调了目标评价考核、约束性指标管理、中央生态环境保护督察、生态环境监测和评价等面向政府监管责任的重要责任制度，特别强调了公益诉讼、综合行政执法、损害赔偿、损害责任终身追究等面向企业主体责任的重要责任制度，切中要害。未来更需要坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，规范各类开发、利用、保护活动，约束人的行为。实现这一点关键在人，关键在思路，要从理念上牢固树立绿水青山就是金山银山的绿色发展观，把提供优质生态产品、满足优美生态环境需要作为发展的重要内涵。

 

第二个导向就是综合施策。《决定》对绿色生产和消费的法律制度和政策导向、绿色金融、市场导向的绿色技术创新、法律体系和执法司法制度等都提出了明确要求，突出以法治、政策、技术、金融、教育、标准等激励驱动，这实际上是一个长效机制建设，同时发挥制度的规制和引导功能。这要求在制度上强化顶层设计，建立生态优先、绿色发展为导向的制度政策体系，探索建立生态产品价值实现机制和政策，实现生态环境优质优价劣质低价。这两方面的问题导向实质就是为了实现生态文明制度体系建设的目标，即责任约束和政策激励并重，更加自觉地推动绿色循环低碳发展。要充分发挥制度和政策的改革创新红利，激励与约束并重，强化科技和产业支撑，政府市场双向发力，让生态文明建设融到经济、政治、文化和社会的全过程和各方面，知行合一，让绿色发展内化固化成为主流的价值观和行动准则，着力把制度优势更好地转化为治理效能，推动生态文明建设走向更加自觉、更加主动的新阶段。

 

作者单位：生态环境部环境与经济政策研究中心