我国能源替代规范的制约因素分析

我国十三五规划提出要对中小型燃煤设施、城中村和城乡结合区域等实施清洁能源替代工程。2017年是《大气污染防治行动计划》（简称《大气十条》）第一阶段的收官之年，同年2月17日，国家环保部、发改委、能源局、财政部以及北京、天津、河北、山西、山东和河南省(市)政府联合下发《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，要求将“2+26”城市列为北方地区冬季清洁取暖规划首批实施范围。作为能源替代的重点部署，京津冀多地实施了“煤改气”工程，使用天然气替代煤炭作为设施燃料，以降低温室气体排放和缓解空气污染。然而，事实是天然气供应达不到原来使用煤炭的体量，再加上一些天然气供气工程实际并未按原计划完成，随着2017年冬季采暖季的到来，更加加剧了天然气的供给不足，出现了“气荒”，一度使得液化天然气(LNG)价格飘升。为解决供热供暖的急切需求，燃煤电厂又被重新启动“媒改气”变成了“气改煤”，使能源替代无法推进。从制度及政策制定初衷来看，清洁能源对传统能源的替代是符合我国能源战略与能源发展方向的，选择天然气替代煤炭作为燃料，既可以实现低碳洁净，又能够最大程度上确保能源的安全稳定，然而，在政策执行的过程中凸显出来的种种弊端使得我们在考察单一能源替代规范与政策有效性的同时，更应该重视能源替代制度与其他制度的链接问题，这既包括对替代能源和被替代能源制度的内生互补性的考察，又包括对能源替代制度与其他制度链接互补性的考察，还包括在能源替代过程中政府对能源市场的管制边界的考察，而往往这些隐蔽在能源替代制度本身之后的链接问题是影响能源替代政策本身是否有所成效的关键。

 

首先，煤改气过程忽视了与天然气供给制度的协调，缺少煤炭供给制度与天然气供给制度的互补链接。煤改气是将供热供暖燃料从煤炭改为天然气，包括去煤和补气两个部分，具体来讲涉及“拆煤设气”，即“去除燃煤作为燃料”和“实现天然气作为燃料”两部分，而实际上是燃煤设施拆除完了，接续的天然气供热（暖）设施没有安装到位，对这种情况如何处理，是待天然气供热（暖）设施安装调试好了再拆除燃煤设施，还是使用临时过渡性的设备，是煤改气实施之前就有的制度安排。另外，能源替代制度链接还涉及到能源供给与消费的体量是否可以匹配。煤炭作为燃料较天然气的优势在于稳定且可持续的供给，如果不出现突然事件煤炭功能供给有所保障。划定“禁煤区”的前提是有坚实的制度保障接续的替代能源能够具备同样稳定规模的供给能力。在此次气荒事件中，根据《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，2017年10月底前“1+26”城市要完成以电代煤、以气代煤300万户以上。实际上，据财 新报道，今年可能实际完成400万户，远远超出国家预期，同时也严重超出了气源的保供能力。以河北省为例，河北省2017年采暖季天然气的需求量预计将达到约82亿立方米，将同比增长234%，以65亿方的供给量算，目前河北省天然气缺口高达26%。而当前的缺口状况无法彻底得到解决反映了保障天然气供给的制度安排的缺乏。清洁能源替代非清洁能源是发展趋势，但在制度空缺条件下，能源替代制度未能全面保障清洁能源的替代过程之前，盲目推动煤改气将无法完成预期的制度目标。

 

其次，补贴规范作为推进能源替代规范实施的重要“协调制度”，与能源替代规范之间也未能形成链接互补。补贴的重要方面是在能源替代制度的什么阶段开始、增强、减弱、取消以及划定补贴范围，明确补贴条件，这需要协同能源替代的不同过程区别设计与实施。2017年底的气荒事件归结原因在于地方政府为获取高额的国家补贴而超额实施“煤改气”工程造成了天然气供给不足，原本失当的人为提速能源替代过程不亚于堰苗助长，加上盲目追求经济利益的地方政府“一刀切”执行能源替代，实为“政府失灵”。

 

再次，能源替代制度是市场制度，政府主导能源替代过程缺乏必要的界限。能源替代从原理上讲是发生在市场范畴内的，如果替代能源相较于被替代能源具有较低的边际成本，因而价格更低，消费者自然就会选择该能源而使传统能源被替代，这是一种市场规律作用的自然过程。但政府在能源替代中发挥了关键作用，体现在对能源边际成本的影响进而使相对价格有所变化，政府通过价格管控或行政管制增加或降低了某种能源的边际成本。因此，政府推进能源替代应表现在对价格制度和监管制度的场域内，并与能源价格制度和能源市场监管制度形成互补。在煤改气中，政府指令煤改气的地域范围和对象并指令工程的完成时限，但政府管制的边界停留在了煤改气工程的完成，从相关工作方案与文件可见一斑。在实际中，层层政府为完成任务不断发力，导致了煤改气的规模远远超过国家计划的三分之一。在市场中如此大规模的需求集中出现给天然气市场造成了极大的瞬时压力，也给天然气供给保障带来了严峻的挑战。由政府定价的管道气供应满足不了需求时，需求就转向了市场定价的LNG。另一方面，需求增加必然要求供给增加，形成卖方市场，理论上LNG价格上涨是必然趋势。然而，政府发挥作用并未涉及替代后接续的天然气价格，完全将如此大规模的天然气需求输入市场中却并不监管LNG价格，是煤改气过程中政府监管的界限定位失当。天然气价格机制本身存在不完善，因为在一个垄断市场完全放开LNG价格，气价不可避免走向失控。需求短期内集中且大规模地冲击天然气市场，更放大了本就不完善的天然气市场价格机制与天然气供给制度，造成市场秩序紊乱。近三月来，华北地区液化天然气（LNG）到岸价格普涨3000-4000元/吨，价格翻番。天然气定价机制中政府与市场的边界是否清晰，不仅影响能源的商品属性是否被正确反映，更关乎能源替代是否可以有效实现。

 

另外，从短期看，煤改气是政府为实现节能减排目标控制空气污染的具体政策措施；从长远看，天然气对煤炭的替代是市场的必然选择，但在短期内将能源替代的过程浓缩到煤改气的短期政策或工程中，恐怕相关制度不能承受，因为煤改气实施的当前还缺乏上述完备的制度环境，所以在没有厘清如许错综制度关系的情况下施行的煤改气政策一定出现制度的挤出现象。比如华北地区天然气的储备并不能适应如此大规模集中的需求，因为天然气储备制度没有为足够安全稳定的储备提供完备的保障。储气库的建设严重滞后，中国的天然气储备只能维持十天左右的消耗，有些地方天然气储备能力甚至不到三天。据报道，12月初国家发改委要求北京市立即启动华能燃煤机组，减少天然气用量，缓解华北地区天然气紧张局势，在实现无煤发电半年多后，北京市又紧急重启燃煤发电机组。这样看，此次煤改气并没有真正实现政府推动能源替代的目标。