推动应对气候变化立法 形成系统法律制度合力

近期召开的中央政治局第十七次集体学习，以“新中国国家制度和法律制度的形成和发展”为主题，要求加强对中国特色社会主义国家制度和法律制度的理论研究，为坚定制度自信提供理论支撑。

新中国成立70年来，在生态环境保护领域已出台了一系列法律法规，形成了以《环境保护法》为龙头的国家生态环境法制体系，环境治理水平稳步提升。在能源领域，出台了《可再生能源法》《清洁生产促进法》等能源要素调整法和能源管理法，构建了国家能源法制体系，对推进国家能源转型起到了显著成效，也为全球应对气候变化做出了重要贡献。

相比之下，我国《应对气候变化法》历经近十年的起草论证积累仍未出台。目前，国内低碳发展工作只能依据相关政策、规章及规范性文件进行，影响了工作的进一步开展。笔者认为，在推动应对气候变化立法时，可以借鉴生态环保领域和能源领域取得的一系列法制建设成果及很多制度建设经验。

我国通过《环境保护法》及其修订，建立了环境监测制度、环境保护目标责任制和考核评价制度、生态补偿制度、排污许可管理制度、环境保护公益诉讼制度等；通过制定《环境保护税法》，建立了环境税收制度；通过《可再生能源法》及其修订，建立起了可再生能源的规划制度、总量控制制度、保障收购制度、上网电价制度和国家专项发展基金制度。这些既有的和正在制定中的生态环境保护和能源领域的法律制度，对于应对气候变化制度内容设计和制度建设进程的影响和参考价值需要深入梳理，避免制度交叉重复，解决好制度之间的协同问题。

在应对气候变化管理体系内部，目前我国在气候变化评价考核制度、统计核算制度、标准化制度、排放配额交易制度、排放报告制度、核查制度上已积累了一定的制度实施经验；在气候变化规划制度、影响评估制度、低碳技术目录制度和低碳产品采购制度上已进行了初步的制度建设探索；在碳排放信用管理制度、总量控制制度、现场检查制度、气候保险制度、信息公开制度、影响评价制度、许可证制度上已具备了相当的研究基础。总的来看，温室气体控排管理制度体系的构建整体处于初级阶段，与落实《巴黎协定》五年盘点机制和《联合国气候变化框架公约》非附件一缔约方提交两年更新报告的要求相配套的排放数据核算、评价和技术规范亟须完善，与启动全国碳排放权交易市场相配套的配额分配、核查和清缴规则亟待建立，与实现“十三五”碳强度下降目标和《国家自主贡献》2030年碳峰值目标相配套的总量控制、企业直报和重大项目碳评等制度抓手尚未在实践中被充分应用。随着应对气候变化制度建设的不断发展和丰富，制度之间的内容自洽、运行协调、管理衔接等问题日益凸显。

对于面临的这些问题，笔者认为应通过开展应对气候变化立法来解决。

一是构建应对气候变化管理监督体系，包括战略规划、评价考核、统计核算、标准化和信用管理等行政管理制度及措施。

二是构建减缓气候变化制度体系，包括排放总量控制、排放交易、报告核查、碳汇和现场检查等直接控制温室气体排放的管控制度及措施。

三是构建适应气候变化制度体系，包括预测预警、气候变化影响评估、极端气候灾害应对、适应基金和气候保险等旨在提升适应气候变化能力的法律制度和措施。

四是构建气候奖惩制度体系，包括气候专项资金、绿色低碳基金、碳资产与碳金融、低碳产品政府采购、低碳技术目录等表征激励或惩罚性结果的法律制度及措施，搭建逻辑合理、有奖有罚、内部自洽、外部协调的应对气候变化制度体系。

本次机构改革打破了山水林田湖草的管理藩篱，为统筹环境领域和资源能源领域的立法修法提供了体制机制保障。基于当前的新形势，笔者认为，应通过开展立法，明确国家及地方“应对气候变化及节能减排工作领导小组”的职能定位，明确国家应对气候变化主管部门与发展改革、能源管理等相关部门的职能边界，明确地方人民政府在应对气候变化中的作用与角色，充分调动各部门和地方开展应对气候变化工作的积极性。建议通过立法，确立国家统一管理和地方部门分工负责相结合的应对气候变化管理体制和工作机制，全面提升国家应对气候变化领域治理体系和能力现代化，推动应对气候变化尽快融入现有的国家生态环境法制总体布局，形成系统的法律制度合力。