中国碳市场建设最新政策和进展

2018年4月，按照党中央、国务院关于机构改革的决策部署，国务院碳交易主管部门及其主要支撑机构由国家发展改革委转隶至生态环境部，这是新形势下实现温室气体排放控制和大气污染治理统筹、协同、增效的重要举措，也为加快全国碳市场建设提供了有效的机制保障。一年多来，生态环境部从建立健全制度体系、建设基础支撑系统、开展能力建设等方面加快推进全国碳市场建设。

 

一是积极构建全国碳市场法律法规体系。在广泛听取各方意见的基础上，不断修改完善《碳排放权交易管理条例》（以下简称《条例》）。2019年4月，生态环境部公示了《条例》，并加大与有关部门协调工作力度，积极推动《条例》尽快出台。同时，在《条例》的框架下，研究制定了“碳排放报告管理办法”“碳排放核查机构管理办法”“碳排放配额总量设定和分配技术指南”等管理细则，且已在技术层面上形成了比较成熟的草案。

 

二是持续开展全国碳市场碳排放MRV。2019年1月，生态环境部印发《关于做好2018年度碳排放报告与核查及排放监测计划制定工作的通知》（环办气候函〔2019〕71号），持续组织各省区市开展重点排放单位碳排放数据监测、报告、核查工作，覆盖电力、建材、钢铁、有色、石化、化工、造纸、航空行业，进一步强化了监测计划的技术要求和备案管理，并实施以监测计划为基础的核查，以期提升排放核查数据质量。

 

三是制定适于我国的配额分配方案。以总量适度从紧，兼顾科学性、合理性和公平性为原则，组织研发了发电企业排放配额分配基准线法，该方法优化设定了发电机组碳排放基准线，充分考虑了发电机组水平、燃料种类、生产情况等差异性。在此基础上，编制了发电行业配额分配技术指南，并将开展发电企业配额试分配和“压力”测试，从而进一步完善配额分配方法的科学性、合理性和易用性。

 

四是稳步推进全国碳市场基础系统建设。配额注册登记系统、交易系统建设与运维管理牵头单位制定了系统建设方案和管理机构组建方案，积极准备开展系统建设。2019年5月，生态环境部印发《关于做好全国碳排放权交易市场发电行业重点排放单位名单和相关材料报送工作的通知》，组织各省级环境部门报送拟纳入全国碳市场的电力行业重点排放单位名单及其开户材料，确定注册登记系统专责省级管理员，为注册登记系统开户、开展配额分配和管理做好准备。

 

五是积极筹划开展能力建设。以问题为导向，多批次开展针对不同需求的全国碳市场能力建设活动。2018年6月，生态环境部召开了300余人参加的“全国低碳日碳市场经验交流会”；同年9月，召开了发电行业参与全国市场的动员部署会；同时，根据生态环境部统一部署，中国电力企业联合会举办全国碳排放权交易市场（发电行业）培训会，发电企业、第三方核查机构和地方政府管理人员近千余人次参加了培训。2018年底以来，借助“中欧碳市场合作和对话项目”，结合应对气候变化工作转隶和全国碳市场建设要求，分省域、分批次组织开展了12次应对气候变化和碳市场建设培训活动，主要对象为生态环境系统应对气候变化主管官员和支撑单位骨干，培训近4000余人次。

 

目前，全国碳市场已经进入建设期，制度体系和支撑系统建设全面稳步推进，即将开展重点排放单位配额分配、交易和履约。发电企业作为全国碳市场首批纳入企业，思想上要高度重视全国碳市场建设，按照新形势下全国碳市场建设的新要求，在行动上抓紧、抓实，做好参与全国碳市场的准备工作。

 

积极构建管理组织体系。多数纳入全国碳市场的发电企业，特别是大型发电集团，具有排放量大、所属企业（排放源）多、地域分布广、管理层级多等特点；纳入全国碳市场的自备电厂常常与所属企业管理关系复杂，并且排放源流复杂。因此，发电企业应设立专门机构、专门岗位组织参与全国碳市场工作，明晰职责分工，保证机构和人员的稳定性，主动建立与主管部门沟通交流工作机制，形成政企互动的管理体系格局。发电企业还应充分发挥管理和技术水平高、管理集中度高的优势，建立统一管理体系，探索做到统一规划、统一实施碳排放管理和碳资产管理，并不断优化管理流程。

 

积极配合主管部门开展全国碳市场建设工作。发电企业既是全国碳市场参与主体，又是全国碳市场的重要建设者。发电企业应充分发挥管理和技术优势，积极配合主管部门开展排放监测、报送和核查工作，积极配合与国家碳排放数据监测报送系统的对接互联，积极配合开展配额分配方法测试和配额分配，积极配合注册登记系统和交易系统开户和配额管理等。同时，发电企业还要将在全国碳市场建设中出现的问题，以及意见和建议，及时反馈给主管部门，协助主管部门不断完善相关政策和技术规范。

 

积极强化碳排放监测。碳排放数据是企业管理碳资产、完成履约的重要依据，碳排放数据质量是全国碳市场的生命线，发电企业应通过不断强化碳排放监测提升碳排放数据质量。为此，发电企业应积极研发碳排放数字化、智能化、在线监测技术，探索建立碳排放监测技术和监管标准体系，与国家技术规范对标，与国家碳排放数据平台对接，从源头做好碳排放数据质量管理工作。

 

积极开展履约管理。低成本实现碳排放控制目标是企业参与碳交易市场的核心目标，为此，发电企业必须从碳排放和碳资产两个维度，在管理和技术两个方面做好准备。一方面，做好碳排放预算管理；发电企业必须构建内部碳排放统计制度，加强碳排放情况跟踪监测和形势分析；在有机结合企业发展需求和排放配额初始分配情况的前提下，制定企业低碳发展战略，优化制定碳减排途径和策略，实现碳减排。另一方面，做好碳资产预算管理；发电企业应因地制宜地制定碳交易策略，并在风险可控的前提下，探索开展碳金融活动，从而有效盘活碳资产，既为碳减排提供资金，对冲碳交易风险，又降低履约成本。

 

积极组织开展和参与能力建设。随着全国碳市场建设的快速推进，发电企业迫切需要加强能力建设。发电企业除了积极参与主管部门、行业协会组织的能力建设活动外，还应建立能力建设及考核评估长效机制，持续组织开展碳排放、碳资产管理能力建设，提升能力建设成效，提升碳排放、碳交易和碳市场建设能力储备，并为全国碳市场建设营造良好氛围。

 

发电企业要深刻认识到，建立全国碳市场是企业低成本实现碳排放总量控制目标的有效途径，是推动企业低碳发展转型的重要举措，既是生态文明制度建设的重要内容，更是企业自身高质量发展的内在要求。发电企业应在思想上充分认识建设全国碳市场的重要意义，并以此为指导，主动作为，积极做好参与全国碳市场的准备，助力全国碳市场发展。