国家即将设立的“新的资源管理和生态监管机构”究竟是一个什么样的机构?

十九大报告提出，加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构。

 

统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。

 

定了！中国将成立组建四大新机构

 

从党的十九大报告中可以看到，一些新机构将成立或组建。小编为您梳理一下，看看都有哪些，其目标又是什么？ 

 

成立中央全面依法治国领导小组

 

报告第六部分“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”中提出：全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。

 

报告还强调：各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。

 

设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构

 

报告第九部分“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”中提出：加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。坚决制止和惩处破坏生态环境行为。

 

报告还强调：生态文明建设功在当代、利在千秋。我们要牢固树立社会主义生态文明观，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，为保护生态环境作出我们这代人的努力！

 

组建退役军人管理保障机构

 

报告第十个部分“坚持走中国特色强军之路，全面推进国防和军队现代化”中提出：坚持富国和强军相统一，强化统一领导、顶层设计、改革创新和重大项目落实，深化国防科技工业改革，形成军民融合深度发展格局，构建一体化的国家战略体系和能力。完善国防动员体系，建设强大稳固的现代边海空防。组建退役军人管理保障机构，维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业。

 

报告还强调：我们的军队是人民军队，我们的国防是全民国防。我们要加强全民国防教育，巩固军政军民团结，为实现中国梦强军梦凝聚强大力量！

 

组建国家、省、市、县监察委员会

 

报告在第十三部分“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”中提出：深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。

 

报告还强调：构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。

 

延伸阅读一：

 

中科院科技战略咨询研究院副院长王毅： 生态文明建设总体设计目标是实现“三个统一”

2017年10月20日

 

来源：21世纪经济报道

 

10月18日上午，中国共产党第十九次全国代表大会在京开幕，习近平同志代表第十八届中央委员会向大会作报告。

 

报告在改革生态环境监管体制上提出，加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。

 

就生态环境监管体制改革，21世纪经济报道记者（简称《21世纪》）专访了中科院科技战略咨询研究院副院长王毅。

 

现行管理体制呈分散化特征

 

《21世纪》：生态环境监管体制主要包括哪些内容？

 

王毅：生态环境监管的政府职能，按类别分，主要包括污染防治和自然生态保护。进而，污染防治又分为水污染、大气污染、土壤污染、噪声污染、核与辐射污染的防治；自然生态保护则分为自然资源开发监管，生态保护与修复，生物多样性保护等，涉及水、海洋、林业、国土甚至能源等领域。另一方面，由于生态环境的公共产品特性或公益属性，要实现这些职能，政府需要在治理结构中扮演更主要的角色，即生态环境治理中的政府职能需要在以下五个方面发挥基础和主导作用：制度供给、资产管理、行政监管、协调合作和生态环境公共产品供给。这一体制同时也涉及产权、价格、税费、市场等相关管理问题。

 

《21世纪》：你如何评价我国现有的生态环境监管体制？

 

王毅：我国的生态环境行政管理体制，是在传统的土地、自然资源国有和集体所有制框架下，以及计划经济体制和资源开发计划管理体系下逐步建立起来的，并伴随20世纪70年代末以来市场化改革和生态环境问题的不断出现，逐步发展形成现在的以政府主导和行政管理为特征的分散化管理体制，具有统一管理与分级、分部门管理相结合的特征。

 

在中央政府层面，我国的生态环境职能横向配置上有两大特征。一是职能相对分散。自然资源和生态保护职能按资源门类分散在国土、水利、农业、林业等部门，虽然有利于根据资源属性进行专业管理，但也与生态系统的完整性有所冲突。而在污染防治领域，由于环保机构成立时间较晚，原先的管理职能分散在各部门，在环保机构成立后，原部门的相关环保职能加上解决新出现问题的各种行政授权，使得“以部为单位”甚至“以司为单位”的决策模式广泛存在，生态环境政策存在不平衡、不充分或相互冲突的局面。二是开发与保护往往由一个部门管理，导致缺乏制衡的部门格局，而且资源和环境的商业属性与公益属性没有做明确区分，未对各类资源进行分级分类管理，产权归属不清、权责不明，资产管理和行政监管纠缠在一起，公益性资源的利用和保护的监管明显缺位。从我国过去经验看，这种体制安排容易导致“重开发、轻保护”，尽管近年来保护优先的战略方针得以提出，但在实践中由于积重难返，短期内难以真正落地。

 

形成统一管理和监管

 

《21世纪》：报告提出要设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，对此该怎么理解？

 

王毅：十八届三中全会提出，健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责；完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责；改革生态环境保护管理体制，独立进行环境监管和行政执法。因此，十九大报告提出要设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，与十八届三中全会的要求是一脉相承的。

 

不过，十九大报告提出未来要设立的国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，这是一个机构还是包括国有自然资源资产管理机构和自然生态监管机构在内的两个机构？尚待明确。

 

根据十八届三中全会决定，自然资源资产管理与监管相分离已经较为明确，但究竟是分别设立自然资源资产的管理和监管机构，还是在自然资源管理部门下设立相对独立的自然资源资产监管机构，尚未形成共识。前者实现了开发与保护的较大程度分离，而后者仅实现了开发与保护的相对分离，由部委进行统筹。实际上，由于全民所有的自然资源资产往往可以发挥更多公益性，因此对此类资源的管理和监管是可以统一的。

 

从我国历史经验看，在自然资源管理部门下设相对独立的自然资源资产监管机构，内部协调的难度依然较大。在这个意义上，分别成立自然资源资产的产权管理和行政监管部门更为合适，同时要区分商业性资产、公共性资产，厘清中央与地方的事权、财权、收益划分。

 

因此，建议充分梳理国土、农业、水利、林业等部门的自然资源资产管理职责，组建统一的自然资源资产管理机构，负责对土地等自然生态空间进行统一确权登记，对国有自然资源资产实行集中统一管理，行使国有自然资源资产所有者职责。在适当分离资产管理的基础上，根据所有者与管理者分开、开发与保护相分离的原则，组建统一的自然资源监督管理机构，负责国土空间规划、用途管制、执法监察、行政督察等职。与此同时，还应在自然资源产权体制改革的基础上，把自然资源涉及的产权、市场、价格、税费等问题一并纳入、统筹考虑，确定总体改革框架及其优先序。

 

《2世纪》：报告提出要设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度。从机构改革的角度来看，如何处理国有自然资源资产管理、自然生态监管和环境保护这三者的关系？

 

王毅：依据我的理解，如果对山水林田湖草生命共同体也就是我们常说的生态系统进行系统治理和保护，完全可以将自然资源、生态保护、污染控制纳入统一的监管框架，除自然资源资产产权管理外，由一个部委进行统一管理和监管。

 

之前，考虑到我国现行的立法框架、历史沿革和改革方向，我们在相关咨询报告中曾提出过“一委一部一局”的行政管理体制改革方案建议，即成立国家自然资源资产管理委员会，专门负责自然资源的资产管理，统一行使全民所有自然资源资产所有权人职权；成立资源与环境保护部或生态环境保护部，统一负责资源开发、生态保护和污染控制的监管职能，包括统筹空间规划、进行用途管制，监管污染综合防治的执行等；同时，成立国家生态环境质量监测评估局，负责美丽中国目标的制定、生态环境质量的监测和独立评估。

 

延伸阅读二：

 

生态文明改革方案出台 或组建管理自然资源国资委

 

2015年09月24日

 

来源：光明网

 

近日，中共中央、国务院联合发布《生态文明体制改革总体方案》(以下简称《总体方案》)，这是我国新一轮生态文明体制改革的顶层设计。

 

《总体方案》提出，要健全国家自然资源资产管理体制。中财办副主任杨伟民此前在解读生态文明体制改革总体方案时表示，一些机构职责要做必要的调整。

 

“生态环境大部制只能解决环境内部各个要素的协调，但仍然难以协调环境与发展之间的关系。”中科院科技政策与管理科学研究所所长王毅分析，我国应考虑在新的背景下创新协调议事机制，从法律上制定部门协调的程序性规定。

 

组建对自然资源统一行使所有权的机构

 

根据《总体方案》，国家自然资源资产管理体制的健全，将按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等。

 

全国人大环资委法案室副主任王凤春介绍，目前各有关资源与生态环境保护管理部门都有自然资源资产相应的行政管理和资产管理职能，其中资产管理主要包括资产用途规划分类、资产登记、确权发证(包括核发取水许可证等)、统计核算、出让转让、收取出让金或者使用费等，相当于行使国有资源的代理权和集体资源的监管权。

 

此前，杨伟民曾透露，中国正在研究如何建立一个管理自然资源的“国资委”，到底怎么建还在研究和讨论过程当中。

 

“对自然资源资产管理，有各种不同的方案，包括设置专门的自然资源资产管理委员会，在资源管理部门内设独立的资产管理机构，或设置专业资产管理公司。”王凤春分析，但从目前自然资源资产管理和收益分配的现状来看，绝非是简单地设置独立的资产管理机构或者经营机构，而是应分类管理。

 

“建设用地等商业性资产的管理和运营收益多在地方市县一级，且成为地方政府收入的主要组成部分，在保留地方管理和运营收益的基本格局下，在中央一级设立资产监管机构，主要职能是对自然资源资产实行统一登记、核算，对资产营运实行统一监督和考核。”王凤春建议，在地方分别设立专业性或者区域性资产监管机构和资产运营机构或者经营公司，体制转换和改革的难度相对较小。

 

王凤春分析，对于自然保护区、公益林等公益性资产，其效益主要体现为全国性、区域性公共生态服务效益上，且财政支出的责任比较大，可以适当上收管理权，在国务院有关自然资源管理或者环境保护部门下建立全国性统一的管理体系，如逐步整合各类自然保护区、森林公园、地质公园、风景名胜区等，组建统一的国家公园管理体系。

 

环保大部制改革受关注

 

尽管《总体方案》没有出现生态环境与资源的大部制改革方案内容，但这项内容却是业界最为关注的焦点话题。

 

在9月17日的国新办发布会上，杨伟民在回答记者有关重启环保大部制改革提问时表示，一些机构职责要做必要的调整。但是，机构调整一般来讲是在换届的时候进行，只要方向明确了，今后有关部门会按照改革提出的方向和要求去推动部门之间职责和机构的相应调整。

 

实际上，中国环境科学学会、国务院发展研究中心、中国社科院和中科院等机构都已经提出了多套机构职能改革方案。

 

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文介绍，“我们提出了6种备选方案，我认为最可行的方案是将生态文明体制划分为自然资源监管部门及生态保护与污染防治监管部门两类。”

 

其中，将自然资源监管中的用途管制交由负责生态保护和污染防治监管部门行使；将环境保护部门的生态保护职能和自然资源监管部门有关生态保护职能进行整合，交由负责生态保护和污染防治监管部门行使；将污染防治和核安全监管职能交由负责生态保护和污染防治监管部门行使。

 

“如以环保部为主体成立新的国家生态环境部，国家自然资源委员会的自然资源监管工作应当服从国家生态环境部提出的生态环境保护要求或者用途管制要求。”常纪文分析。

 

此外，中国社科院城环所也提出了自己的改革方案：将温室气体排放监测监管、气候变化应对、促进环境产业和环境技术发展等职能和职权划入环保部管辖；在农业、林业、水利、海洋、国土资源开发等领域赋予环保部门更大的生态环境保护干预权力，以便环保部门在各类资源开发利用的源头防治发生生态环境破坏；可以考虑适时将水利、海洋、林业、气象等职能部门并入环保机构，整合生态环境保护力量，提高生态环境保护效能。