坚挺的碳价格是驱动大规模气候行动的关键

2017年5月29日，由碳定价领导联盟（Carbon Pricing Leadership Coalition，CPLC）召集、法国政府和世界银行支持的碳定价高级别委员会（High-Level Commission on Carbon Prices）聚集了来自9个发展中国家和发达国家的13位著名经济学家，共同确定了实现全球一致达成的气候目标并确保经济增长的最具成本效益的方式是需要各国确定一个坚挺的碳价格，即到2020年碳价格达到40~80美元/t CO2、到2030年达到50~100美元/t CO2。

 

 

1  应对气候变化是一项紧急的根本挑战

 

2015年12月，在巴黎举行的《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第21次缔约方会议（COP21）上，近200个国家一致同意“全球平均气温上升幅度控制在工业化前水平2 ℃以内，并力争全球平均气温上升幅度控制在工业化前水平1.5 ℃以内”。稳定气温上升幅度不超过2 ℃的目标很大程度上是出于对未能有效管理气候变化可能带来的经济、社会和生态损失的巨大潜在规模的担忧。实现这些温度目标需要经济活动结构的大规模转型，包括能源系统（尤其是电力）、工业过程、空间供暖和冷却系统、交通和公共运输系统、城市形态、土地利用（包括森林、草原和农田）和家庭行为的重大变化。然而，如果很好地设计和实施，气候政策是与经济增长、发展和消除贫困一致的。向低碳经济转型很可能是一个强大的有吸引力的可持续增长模式，特点是更高的适应力、更多的创新、更宜居的城市、更健康的农业和更强大的生态系统。为了成功向低碳经济转型，需要适当释放和全面意识到气候政策的潜在收益，仔细的政策设计是至关重要的。

 

2  全球碳定价计划发展现状

 

根据世界银行和Ecofys咨询公司于5月22日联合发布题为《2017年碳定价观察》（Carbon Pricing Watch 2017）的报告，实施或者计划的碳定价举措数量在过去5年几乎翻了一番。2016年以来，8个新的碳定价措施已经实施到位。在美洲，加拿大和太平洋联盟国家已经处于碳定价发展的前列。一些管辖地区正在考虑或者准备在未来几年推出碳定价工具。在亚洲，新加坡已经宣布计划在2019年实施碳定价计划。中国正准备在今年晚些时候实施全国的排放交易计划（ETS），有望成为世界上最大的碳定价计划。截至目前，超过40个国家和25个国家管辖地区确定了碳价格，这些国家和地区的温室气体排放量约占全球的1/4。平均而言，已经实施和准备实施的碳定价计划涵盖了这些管辖地区排放总量的一半左右，总体规模相当于8 Gt CO2e，占全球温室气体排放量的15%左右。2017年，全球范围内ETS和碳税的总价值为520亿美元，比2016年增长7%。

 

3  精心设计的碳价格是有效削减温室气体排放战略的不可或缺部分

 

碳价格旨在激励投资、生产和消费模式所需的变化，激发可以降低未来减排成本的技术进步。引入碳价格有不同的方法。温室气体排放可以通过碳税或者限额交易体系明确地定价。碳定价也可以通过在促进低碳计划与项目的金融工具和激励措施中嵌入名义的价格加以实现。例如，基于《京都议定书》清洁发展机制经验和根据《巴黎协定》第6条款构建的基于项目的特定信用可以通过运用单位温室气体排放价格提供类似的激励机制。明确的碳定价可以有效地补充公共部门活动的影子定价和公司内部定价。减少化石燃料补贴是面向碳定价的另一个基本步骤——实际上，这些补贴类似于负的排放价格。政府可以通过构建有利环境、技术建设和机制建设，以及创建恰当的监管框架来提高碳定价的有效性。由于碳定价需要时间来发展，各国应该立即开始行动。

 

4  实现巴黎目标需要所有国家实施一揽子气候政策

 

这些一揽子政策可以包含补充碳定价和解决除了温室气体外部性以外的市场失灵的政策。这些失灵与知识溢出、学习和研发、信息、资本市场、网络和无法估价的气候行动（包括减少污染和保护生态系统）协同效益有关。一些国家可能推断，如果碳定价是唯一或者主要的手段，那么所需的碳定价轨迹可能引起过度分配或者调整的成本。其他国家会认为，考虑到不确定性、学习要求、转型规模和紧迫性，快速和更公平的变化可能会在其他方面更有效地实现。这些政策设计将会不同，并需要考虑国家和地方环境。推动各国行动一致性的国际合作包括国际支持和资金转移、基于碳定价的协议，以及低碳投资的公共担保以帮助降低成本、防止贸易与资本流动扭曲，并促进高效的减排（以及实现《巴黎协定》的其他目标，例如那些符合低温室气体排放、抵御气候变化的发展途径的金融流动）。

 

5  碳定价轨迹符合《巴黎协定》温度目标的证据

 

碳定价高级别委员会探讨了符合实现《巴黎协定》温度目标的碳定价水平的多重证据，包括技术路线图、国家减缓与发展途径分析，以及全球综合评估模型，并考虑了这些不同信息源的优势和局限性。有效的碳定价轨迹始于目前强大的价格信号和维持未来价格足够高的可靠承诺，从而实现所需变化。目前，相对较高的价格可能会更有效地驱动所需变化，且未来不需要大幅增加，但它们也可能会强加较高的短期调整成本。在中长期内，明确的价格轨迹可能需要基于技术开发经验以及政策响应能力进行调整。政策力度应该设计成既引发学习又促进应对新知识和经验教训。价格调整过程应该是透明的，以减少政策不确定性的程度。

 

6  利用碳定价收入

 

明确的碳定价工具可以有效地提高收入，因为它们帮助克服了一个关键的市场失灵：气候外部性。收入会以一种公平的方式来促进经济增长，通过将收入作为家庭退税的方式返还、支持贫困人口、管理转型变化、投资低碳基础设施，以及促进技术变革。通过转移和降低其他税收来确保收入中立可能是一种政策选择。政策决策将需要适时地考虑国家目标和具体情况，并牢记发展目标和有关《巴黎协定》目标的承诺。

 

7  其他精心设计的政策与碳定价互为补充

 

碳定价本身可能不足以引发要实现巴黎目标所需的变化速度和规模，并可能需要辅以其他精心设计的应对各种市场和政府失灵的政策，以及其他缺陷。政策组合可能会比单个政策更加动态有效和有吸引力。这些政策可能包括公共交通基础设施与城市规划投资，为可再生能源发电奠定基础，引入或者提高效率标准，改变城市设计和土地与森林管理，投资相关的研发活动，发展金融工具减少低碳技术和项目的风险权重资本成本。采用其他成本效益的政策可能意味着某一规定的减排会导致碳价格低于不采用这些政策的情况。

 

8  结论

 

各国可以选择不同的工具来实现各自的气候政策，取决于国家与地方环境以及他们获得的支持。基于行业与政策经验以及文献综述，适时地考虑这些信息源各自的优势和局限性，碳定价高级别委员会得出符合实现巴黎温度目标的明确碳定价水平：到2020年碳价格达到40~80美元/t CO2、到2030年达到50~100美元/t CO2，并保证支持性政策环境实施到位。

 

碳定价的实施需要考虑碳定价的非气候效益（如源于其收入的使用）、当地环境、政治经济（包括碳价格的政策环境、调整成本、分配影响、政治与社会可接受度）。根据实施的其他特定政策，碳价格会带来超越气候的强大的协同效益，例如，潜在改善空气污染和交通拥堵、生态系统的健康、现代能源获取等。进一步说，在现实背景下，国内外补偿转移是有限、不完美和昂贵的，在设计气候政策时不可能无视分配和伦理方面的考虑。针对这一点，适合各国的碳价格水平将不尽相同。低收入国家的实际碳价格可能会低于本文建议的范围，部分原因是互补行动可能是低成本的，分配和伦理问题可能更复杂。

 

气候政策的有效性是至关重要的，特别是未来路径与政策都清晰、可靠的碳定价。新数据将不断涌现，新知识会产生，应该考虑这些事实和经验教训，事实上，碳定价应该促进学习和技术进步。监测和定期审查排放的演变、技术成本、技术变革与扩散的速度将十分重要，以便在实际价格未能触发所需的变化时调整碳价格，尤其是在价格偏高的情况下。政策调整应根据透明的合理标准进行：政策应该是“可以预见地灵活”。各国之间的碳价格范围在长期内收紧是可取的，这一时间框架取决于若干因素，包括国际支持和资金转移的程度、各国生活标准趋同的程度。

 

如果需要促进转型，《巴黎协定》的温度目标也通过低于前文所述的短期碳价格实现；这样做将需要通过其他政策和工具的强硬手段，否则后期较高的碳价格会增加转型的整体成本。本文所述的碳定价和互补措施远超目前实施到位的情况（目前85%的全球排放量没有被定价，碳价格所覆盖的排放量的3/4定价低于10美元/t CO2）。这一论述与观察是一致的，即与《巴黎协定》有关的2030年国家自主减排贡献预案所代表的减排量远小于为实现“远低于2 ℃”的巴黎目标所需的减排量。

 

参考文献：

 

[1]      High-level Commission on Carbon Prices. 2017-05-29. Report of the High-level Commission on Carbon Prices.        https://static1.squarespace.com/static/54ff9c5ce4b0a53decccfb4c/t/59244eed17bffc0ac256cf16/1495551740633/CarbonPricing_Final_May29.pdf.

 

[2]      World Bank, Ecofys. 2017-05-22. Carbon Pricing Watch 2017.

 

https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/26565.

 

编译者：曾静静