特朗普政府宣布美国退出《巴黎协定》的分析及对策建议

华盛顿时间6月1日下午，美国总统特朗普在白宫玫瑰花园正式宣布退出《巴黎协定》，自去年11月其当选以来最大的悬念“尘埃落定”，国际社会可谓一片哗然。特朗普在随后的演讲中抨击了《巴黎协定》让美国处于不利位置，点名指责中、印等发展中大国排放问题，表示即日起美国将停止落实不具有约束力的《巴黎协定》，停止国家自主贡献的实施和向绿色气候基金（GCF）捐资。同时，特朗普提出要重开谈判，修改《巴黎协定》至美国满意，或者另行缔结新的气候条约，前提条件是必须“对美国公平”，如果能达成最好，不成也行。联合国秘书长、主要国家领导人、美国政界、商界、学界人士随后都纷纷对特朗普的这一决定表示遗憾或谴责，表态《巴黎协定》不容重新谈判，坚持实施《巴黎协定》的决心绝不动摇。当时正在访欧的中国总理李克强以及外交部发言人也在第一时间就此事发表了看法，表示密切关注美国宣布退出《巴黎协定》问题，并重申将继续坚定不移维护全球气候治理进程，共同推动《巴黎协定》实施细则的后续谈判和有效落实。

 

那么特朗普为什么一意孤行坚持退出《巴黎协定》？他退出的理由和对中国的指责是否站得住脚？美国退出《巴黎协定》是否仍有变数？退出后美国还会在全球气候治理进程中做什么？美国退出《巴黎协定》的影响都有哪些？中国能“接盘”成为领导者吗？本文试图对上述问题给出初步分析。

 

美国退出《巴黎协定》的理由分析与回应

 

特朗普政府宣布退出《巴黎协定》与2001年布什政府拒绝批准《京都议定书》的背景和情形有相似，也有不同。不同点在于《京都议定书》一定程度上“自上而下”地规定了美国等发达国家强制减排的量化目标和义务，而《巴黎协定》仅是各国“自下而上”地提出国家自主贡献，法律约束相对宽松，这也是迁就美国国内政治的产物，是美国主张的“新模式”，但即便如此，美国仍然选择退出，国内矛盾再次外化。这让国际社会无所适从，“自上而下”和“自下而上”的路似乎都走不通。相同点是此次退出《巴黎协定》的理由还是“老调重弹”：一是继续强调《巴黎协定》有损美国利益，降低美国产业和贸易竞争力，造成失业和经济影响；二是始终拿中国等发展中大国当借口和挡箭牌，指责中国“不绝对减排”对美国不公平。为此，特朗普还列举了诸多“耸人听闻”的数字支撑其观点，但从大量相关的研究和结论看，这些理由和指责是极为片面和不合理的，大部分仅仅是借口，刻意夸大了对其有利的方面，罔顾了基本的事实。

 

退出理由一：“《巴黎协定》会导致2040年美国GDP下降3万亿美元，650万工业工作岗位流失，特别是煤炭产量下降86%。” 本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排 放_交-易^网^t an pa i fang . c om
 

上述引用的数字来自美国国家经济研究协会经济咨询公司（NERA Economic Consulting）2017年3月份发布的一份研究报告，该报告仅描述了应对气候变化的负面经济影响，但并未涉及减缓气候变化带来的潜在收益，如新兴低碳产业和技术的发展、新增的低碳投资和就业、气候变化影响和损失的避免等。特朗普在演讲中刻意选取了2040年的数据，然而美国国家自主贡献只是提出了到2025年的目标和行动，该报告中2025年的GDP代价仅为0.8%－1.1%，其实并不高，而此后的目标都是基于研究者假设，导致2040年GDP损失最高达5.9%（即所谓3万亿），这一结论并不具有说服力。同时，煤炭产业在美国的没落主要是由于“页岩气革命”和需求下行。美国哥伦比亚大学全球能源政策中心2017年4月发布的《煤炭能否归来》研究报告对煤炭衰败的原因做了量化评估，认为天然气替代占49%、需求低于预期的原因占26%、可再生能源替代占18%，而奥巴马政府对煤炭的限制性政策影响仅占3%－5%，并不是主要因素。根据美国能源部2017年1月发布的《美国能源和就业报告》，美国2016年太阳能和风力发电行业从业者已经分别达到37.78万和10.17万，远超同时期美国化石能源发电行业18.71万的就业人数，太阳能和风能行业在过去一年中的就业人数就分别增加了7.36万和2.47万，新能源产业的就业规模、社会效应和发展潜力事实上已远超煤炭行业。但显然，特朗普总统的选民群体更多来自化石能源行业，这也是他刻意突出煤炭问题的原因。综合来看，减缓气候变化虽然在短期会带来诸如结构性失业等代价，但长期的经济转型收益和避免的气候灾害损失完全是可以弥补的。

 

退出理由二：“如果美国经济以3%－4%的速度增长，可再生能源无法单独满足需求，存在停电断供的危险。”

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根据美国能源信息署（EIA）在《2017年能源展望（AEO）》中的预估，在增速超过3%的高经济增长情景下，美国2017－2025年的年均电力需求增长不超过1%。即便煤电持续下降，可再生能源发电量年均增长仅需7%、装机年均增加1200万千瓦左右即可满足电力需求。以2016年为例，美国新增装机2400万千瓦，其中63%来源于可再生能源，年新增装机规模已经达到1500万千瓦。可见，对美国而言，上述增长要求并非不可完成的任务。事实上，这样的增速与中国相比，差距还是显而易见的，如2015年中国的太阳能和风能发电量分别增长68％和16％，装机分别增长1700万千瓦和3400万千瓦，根据我们的估算，到2030年中国年均新增可再生能源装机将超过5000万千瓦。特朗普显然低估了美国可再生能源发展的潜力以及成本快速下降的事实，这样的目标对全球第一大国美国而言其实并不高，停电停产更是耸人听闻，没有事实依据。

 

退出理由三:“即便《巴黎协定》得到全面实施，到了2100年，全球温度也只会相对下降0.2℃。”

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上述数据来自美国麻省理工学院全球变化科学与政策联合项目（Joint Program on the Science and Policy of Global Change）2014年的研究，当时各国国家自主贡献还都尚未提交，该项研究不可能将《巴黎协定》的实施效果纳入评估。而同一研究小组2016年4月的进一步研究发现，在考虑纳入主要排放国国家自主贡献目标后，全球温升相比于没有《巴黎协定》的原有情景，下降幅度在0.6℃－1.1℃之间，比此前下降0.2℃的结论又有了修正。事实上，对各国国家自主贡献的整体减排效果的评估研究目前已经有不少，结论都积极肯定《巴黎协定》的实施对实现全球2℃温升目标的重要作用。联合国环境规划署（UNEP）在综合大部分评估研究结果基础上形成的《2016年减排差距报告》也表明，各国国家自主贡献目标可使全球2030年排放相对现有政策情景下降40亿－60亿吨二氧化碳当量，虽然截至目前现有190个国家提交的国家自主贡献目标总和距离2℃的全球长期目标要求仍有差距，但没有国家自主贡献的实施，全球温升将达4℃以上，大大超出地球生态系统和人类社会所能承受的安全阈值。因此，这项旧的研究结论根本不足以成为特朗普不实施美国国家自主贡献的理由。

 

退出借口一:“单单中国14天的碳排放量，就足以抵消美国所有减排成果。”
 

特别需要强调的是，引起全球气候变化的是历史累积的温室气体排放，而非瞬时排放或单独一年的排放。根据我们的统计，美国1751－2012年的累积CO2排放占全球的26%，是中国的2.4倍，人均历史累积CO2排放更达到了中国的10.4倍。根据我们的测算，美国若实现2020年相比2005年降低17%和2025年降低26%－28%的减排目标，考虑温室气体吸收汇之后，2005－2025年间可实现的累积减排量约为155亿－158亿吨二氧化碳当量，实际超过中国一年的温室气体排放当量。即使按照特朗普的逻辑，美国年均减排量大约为7.8亿－7.9亿吨，中国14天的碳排放量约为4.3亿吨，两者之间也有差距，况且拿排放基数和增（减）量比较毫无道理。目前美国的人均GDP和人均碳排放分别约为中国的7.0倍和2.1倍，是毫无争议的全球最大的累积碳排放国。即使过了13年之后的2030年，其累积CO2排放仍将是中国的1.4倍，人均历史累积排放仍然是中国的5.6倍。因此，率先减排温室气体是美国逃脱不了的历史责任和义务。

 

退出借口二:“中国13年内可以什么都不做。”
 

这是美国一贯的论调，将不同发展阶段的排放特征相比较，是一个容易误导的概念。从主要发达国家历史排放轨迹看，温室气体排放一般随发展阶段呈“倒U型”的规律，被称为“库兹涅茨曲线”。中国作为发展中国家仍处在曲线的左侧，而美国早已完成了工业化和城镇化的过程，处在曲线的右侧，产业结构、增长动能、居民消费都有较大区别，不可同日而语，简单地比较是不公平的、无意义的。中国要实现国家自主贡献，并不意味着13年内什么都不做，相反需要付出巨大努力，总投资预计将超过20万亿元。未来13年，中国非化石能源占一次能源消费比重将达到20%左右，非化石电力装机预期需增加9亿千瓦，可能新增约220个反应堆、1.7万个光伏电站和22万台风机，仅新增量就与美国当前的总装机容量基本相当；中国单位生产总值二氧化碳排放比2005年将下降60%－65%，经济和碳排放每年脱钩的速度将达到4%以上，也远远高于美国历史同期（1970年以来平均2.4%）和到2025年的国家自主贡献目标（如能实现平均约为3.5%）。美国人均CO2排放达到峰值对应的人均GDP约为2.8万美元（2015年不变价），人均排放峰值约为22吨CO2，而按照中国国家自主贡献，中国有望在人均GDP达到1.7万美元左右时就达到人均排放峰值，且峰值水平仅为8.3－8.6吨CO2。可以说，中国通过努力将实现比美国等发达国家阶段更早、水平更低的排放峰值，这是中国作为发展中大国创新发展路径的努力和贡献。

 

退出借口三:“《巴黎协定》允许中国新建数百座煤电站，允许印度煤炭生产加倍，而美国却不行。” 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
 

美国目前的天然气发电、陆上风电的价格已经逼近甚至低于煤电，煤炭工业的衰退是“页岩气革命”冲击造成的，是典型的能源转型案例，和气候政策并无直接关系，退出《巴黎协定》对于重新振兴煤炭产业的激励非常有限。而事实上，为推动能源生产和消费革命，中国也已经在采取行动减少新建煤电项目。2016年以来，国家发改委、国家能源局先后下发特急文件《关于进一步做好煤电行业淘汰落后产能的通知》《关于促进我国煤电有序发展的通知》《关于建立煤电规划建设风险预警机制暨发布2019年煤电规划建设风险预警的通知》，要求加快淘汰小型落后煤电机组，并设立了煤电风险预警指标用于指导各省（区、市）煤电规划建设。根据绿色和平、全球煤炭研究网络与塞拉俱乐部的《繁荣与衰落2017——追踪全球燃煤发电厂》报告统计，2016年中国叫停大约1.4亿千瓦规划和在建煤电项目，其中包括已经开工建设的0.5亿千瓦项目，由于政策的变化，还有约1.8亿千瓦仍处于规划和核准前准备阶段的项目将会停滞。2017年，国家能源局又进一步出台了涉及11个省市的煤电控产能方案，停建缓建85个煤电项目，涉及煤电总装机容量达1.09亿千瓦。可见，特朗普在演讲中的指责是毫无依据的，罔顾了中国控煤的努力。而且，《巴黎协定》所采取的是“自下而上”的减排模式，要求各国根据各自国情自主提交贡献目标，并没有“允许”或者“不允许”任何国家采取什么样的路径实现其自主贡献。所以，特朗普宣称美国不能再建煤电是错误的说法，这可能仅是市场的选择，被其废止的《清洁电力计划》（CPP）也未禁止新建煤电，而只是规定了排放标准。此外，印度政府于2016年发布的《国家能源规划草案》提到，至少到2027年之前，除现有在建的燃煤电厂之外，印度不再需要新的燃煤电厂，建议电力企业据此缩减开发计划。

 

美国退出《巴黎协定》的深层次原因分析与判断

 

从目前我们以及其他研究机构的驳斥和回应来看，特朗普讲话中提及的种种理由更像是临时拼凑起来用以说服公众的劣质借口，而且这也并非是他第一次这么做。那么，特朗普政府为何如此一意孤行、不顾国际社会和国内舆论的劝阻，坚定推行“去气候化”政策和坚决退出《巴黎协定》呢？从美国实用主义的角度解读，这主要由于特朗普的选民基础在传统产业及保守地州，一般不支持绿色政策。而且，特朗普提振经济和就业的主要手段是复兴制造业和加大基础设施建设投资，这就需要寻求更低的能源成本和更宽松的环境管制作为“依托”，即所谓《“美国优先”的能源计划》，从而势必增加化石能源消费和温室气体排放，因此存在与气候政策的冲突。但是，《巴黎协定》作为鼓励参与优先、倡导国家自主的宽松机制，并不会对美国造成实质性的约束，为什么特朗普政府即便背负骂名也要坚持退出，甚至连国务卿蒂勒森及女儿伊万卡的劝阻都不顾，连仅有的一个“名义”也不愿意维护？也许国务卿蒂勒森事后暧昧的回应可以在一定程度上回答这一问题，即退出《巴黎协定》是一个“政治决定”。

 

最直接的原因是，美国预计很难完成其国家自主贡献，继续留在《巴黎协定》可能造成国内法律诉讼问题。虽然特朗普的幕僚中除环保署长普瑞特、白宫首席战略顾问班农是坚定的“退协定派”，其余人员均倾向于留在《协定》中保留否决权，以便“二次要价”。但在4月27日和5月1日举行的有关《巴黎协定》的决策讨论会后，“退协定派”开始全面占据上风。其中，一个重要关切即是“下调自主贡献力度是否存在有违《巴黎协定》相关条款从而招致国内法律诉讼的风险”。根据《巴黎协定》4.11条款规定，“缔约方可根据作为本协定缔约方会议的《公约》缔约方会议通过的指导，随时调整其现有的国家自主贡献，以加强其力度水平”，该表述语义较为模糊，但引发了有关是否只能“上调”而非“下调”贡献目标的争论，虽然该条款仅仅用了非常弱的“可”（May）而非法律约束力更强的“应”（Shall），但白宫法律顾问认为美国国内的环保团体或地方政府有可能依据《巴黎协定》该条款对特朗普政府发起诉讼，正如华盛顿州和夏威夷州法院之前冻结“禁穆令”且发起诉讼引致美国上诉法院裁定继续暂缓实施类似，这会对特朗普此前签署的行政命令、预算草案及后续相关政策的出台和实施造成风险。因此，避免因不实施国内自主贡献或调低目标而导致大量国内诉讼的风险和后患，杜绝“建制派”可能带来的麻烦，维护其政策的权威性，可能是真正触动特朗普做出最终决定的理由之一。

 

还可能存在的原因是，特朗普也希望借这次退出事件转移国内舆论的注意力，同时稳定共和党阵营及其支持者。因为草率解雇美国联邦调查局局长科米，总统特朗普5月以来陷入了“通俄门”的种种质疑中，民主党人广泛声讨并期许借此机会弹劾他。在此背景下，如何制造另一个政治事件冲淡媒体和民众对“通俄门”的聚焦，并通过兑现竞选承诺迎合保守派诉求，稳固其政治基础，是特朗普的优先考量。而显然，退出《巴黎协定》是能兼顾两者且最容易实施和代价最小的。同时，退出《巴黎协定》还能提高特朗普政府执政的“权威性”和“公信力”，体现对奥巴马政策的颠覆，赢得相关选民的支持，为国会中期选举奠定优势基础。

 

此外，因为退出程序和时间问题，特朗普政府此刻宣布决定，并不妨碍其作为缔约方继续对《巴黎协定》后续谈判施加影响，后期仍有回旋的余地。根据《巴黎协定》第28条，缔约方只能在《协定》对其生效满三年后才能申请退出，并在收到正式通知满一年后，退出才真正有效，也就是说在这四年中，美国仍然是《巴黎协定》的缔约方，仍然可以履行缔约方所有的权利和义务。这意味着，按此计算，美国最快在2020年11月才能正式退出《巴黎协定》，这当中美国仍然可以参加所有关于《巴黎协定》的谈判，仍然可以干扰和影响谈判的进程及维护“美国优先”的利益。同时，特朗普的第一个总统任期将于2021年1月结束，2020年前后新一轮的总统竞选也将启动，到时针对《巴黎协定》的态度将再次成为候选人的热门话题，理论上特朗普如果参加第二任期选举则仍然可能根据民意做出新的决定，若选情有重大变化，此事也仍然存在变数。

 

美国退出《巴黎协定》对后续进程及中国的影响

 

美国宣布退出《巴黎协定》无疑是一场轩然大波，除中方外，德法意三国政府、联合国秘书长古特雷斯、法国总统马克龙、加拿大总理特鲁多、英国首相特雷莎•梅、俄罗斯总统普京、欧盟气候变化专员卡涅特、美国前总统奥巴马、加利福尼亚州州长布朗、匹兹堡市长佩杜托也都做了积极回应，纽约、加州以及华盛顿三个州的州长联合宣布成立了“美国气候联盟”，美国80多个城市的市长签署了“气候市长协定”，彭博慈善基金宣布出资1500万美元资金支持应对气候变化，特斯拉的CEO马斯克和迪士尼CEO艾格都宣布请辞特朗普顾问委员会的职位，高盛、通用电气、微软、谷歌、苹果、脸谱等公司CEO们也纷纷表示失望。但美国商务部部长罗斯、财政部部长姆努钦、参议院共和党领袖麦康纳尔、众议院议长瑞安等均发声支持特朗普。美国的退出无疑会对全球气候治理的进程，特别是《协定》后续的谈判，产生极大的负面影响。包括美国在内，没有一个国家会是纯粹的受益者。

 

首先，虽然美国的退出不会影响《巴黎协定》的法律效力，但极有可能拖延全球气候治理的进程和《协定》的后续实施。《巴黎协定》已于2016年10月5日满足生效的双“55”条件，且已于去年的11月4日正式生效，美国的退出不会影响其法律效力。即便不考虑美国，截至2017年6月6日，197个《公约》缔约方中的147个已经批准了《巴黎协定》，占全球温室气体排放量的66%（加上美国为83.89%）。但是，作为全球第一大经济体和第二大温室气体排放国，美国退出《巴黎协定》势必对其后续实施产生负面影响，直接造成全球在减排、资金和领导力等各方面的缺口，动摇全球合作应对气候变化的信心和决心。布什政府2001年拒绝批准《京都议定书》，导致《京都议定书》拖延至2005年才生效，迁就美国才设置的非正常“双轨制”一度作为过渡方案。在经历了长达16年时间后，各方才重新凝聚共识，达成了来之不易的《巴黎协定》。此番美国再次翻盘，可能又将全球气候治理进程拖入一个低潮周期，恢复“元气”可能又需要十数年。当前舆论压力下，各方还有积极表态，但长此以往，没有大国的政治意愿推动，很难说不会如当初一样，有各种形式退出的追随者，使得《巴黎协定》的实施大打折扣。

 

其次，美国退出后其国家自主贡献将更难有实施的保障，实现全球2℃温升目标的减排缺口将会持续扩大。根据我们的测算，特朗普退出《巴黎协定》后，美国2030年的排放将有可能达59.5（57.6－61.4）亿吨二氧化碳当量，仅相当于在2005年的水平上下降9.6%（6.6%－12.5%），相比于2015年美国的排放量（58.3亿吨二氧化碳当量）不降反升。其他研究机构也持相同的观点，气候建议者（Climate Advisers）、荣鼎集团（Rhodium Group）和气候行动跟踪（Climate Action Tracker）的研究表明，特朗普“去气候化”政策情景下美国2030年的排放仅分别比2005年下降9%、14%和7%。如果美国能实现2025年排放相比2005年下降26%－28%的国家自主贡献，并在此后保持相当的力度，那么2030年美国的排放有可能保持在41.1－43.4亿吨二氧化碳当量，相当于在2005年的基础上下降34.0%－37.5%。对比来看，特朗普退出《巴黎协定》将有可能导致美国2030年排放上升17.1（13.2－20.3）亿吨二氧化碳当量。巴黎气候大会1/CP.21决议表明，综合各类研究报告，各国国家自主贡献的综合减排效果距离实现2℃温升目标仍有约150亿吨二氧化碳当量的缺口，而美国的不作为又额外增加了8.8%－13.5%的新差距。这一新增减排缺口若由欧盟承担，则欧盟2030年需从原来减排40%的目标上升到70%左右。

 

第三，美国退出后宣称将不再承担《巴黎公约》下的出资义务，气候变化资金机制及市场投资信心都会受到极大的影响。根据联合国气候变化框架公约资金常设委员会《2016年气候资金流量两年期评估报告》，基于两年报中报告的数据，发达国家2013年和2014年分别通过双边、区域和其他渠道提供231亿和239亿美元气候专属资金支持给发展中国家，距离每年1000亿美元的目标仍有较大差距，其中美国提供的资金分别为26.96亿和27.70亿美元，分别占总支持的11.7%和11.6%。即便按照发展中国家普遍对其持质疑态度的OECD估算，2013年和2014年提供给发展中国家的资金（包括撬动的私营部门资本）也仅为522亿和618亿美元。要实现1000亿美元的长期资金目标，根据OECD给出的路线图，2020年发达国家提供的公共资金支持应达到668亿美元，除去其中来自多边开发银行的295亿美元，仍有373亿美元需要由发达国家提供，与现有的2014年资金规模相比，还有134亿美元的缺口。而美国的退出预计将使这一差距进一步扩大20.7%，这就使得本不充裕的气候资金机制更加雪上加霜。若这一窟窿填补全部由欧盟承担，欧盟每年提供的支持至少也要从2014年36.8亿美元上浮75.3%。截至2017年6月6日，绿色气候基金（GCF）总共收到各国捐助资金65.91亿美元，其中美国为10亿美元，占总额的15.2%，各国承诺捐资总额为103亿美元，尚余37.09亿美元资金尚未到账，其中20亿美元是因为特朗普政府拒付，占拖欠资金的53.9%。美国的退出与拒不出资是一个极坏的示范，这样的负面效应可能进一步蔓延至全球市场，私营部门的投资信心也会因此受到极大的打击，此前投资的项目风险和财务回报也会受到极大的影响。

 

第四，美国退出《巴黎协定》对世界大国关系格局也将产生深远的影响，并造成全球气候治理中政治推动的乏力和大国领导的空缺。美国退出《巴黎协定》及贸易问题争端进一步触发了欧美传统关系的危机，德国总理默克尔近期意味深长地表示，她体会到“欧美能彼此完全信任的时代在一定程度上已经过去了，欧洲人必须把命运掌握在自己手中”。中欧关系似乎也因此面临新的机遇，中欧联手承担起气候领导者角色的呼声越来越强烈。但同时应该意识到，历来在应对气候变化问题上，中欧的分歧事实上比中美更大，如果中欧在气候领域具备合作领导的基础，可能在更早的时候已经进入实质性阶段了。此次正值特朗普宣布退出、全球群情激愤、亟需彰显中欧领导力之际，欧盟最终还是因中国的市场经济地位问题不肯让步，导致本来恰逢其时的联合声明“胎死腹中”。中欧替代中美也不是一个简单的权宜之计，需要结合实际利益诉求、原有立场分歧、合作基础等做更具体的协同和权衡。上述波折一定程度上也说明了中欧合作的路还很长，短期内要迅速填补上全球气候治理的领导力缺口也是不现实的，政治推动乏力的情况可能会在今后一段时期内始终存在。

 

第五，美国退出后还将继续干扰和阻碍《巴黎协定》后续实施细则的谈判，并有可能持续对中印等发展中大国施压。从技术和法律层面看，目前《巴黎协定》相关细则谈判都是在《巴黎协定》特设工作组（APA）和常设附属机构（SBI和SBSTA）下进行的，而这些机构都是在《联合国气候变化框架公约》缔约方大会（COP）下的，也就是说即使美国最终在四年后正式退出《巴黎协定》，但只要其不退出《公约》，仍然可以对落实《巴黎协定》至关重要的“未决事宜”指手画脚。而且，美国的态度还会在很大程度影响伞形集团，近期波恩会议的谈判进程也印证了美国对伞形集团的控制力和影响力。尽管特朗普在其决定退出《巴黎协定》的演讲中针对中印的指责无根据，但美国并不会放弃在谈判进程中继续向中印等发展中大国施压。对美国退出后全球减排、资金和领导力的缺口的注意力，也会一定程度上转移到中印等排放大国身上，特别是希望中国承担更大的减排责任和出资义务以填补美国的空白。

 

最后，对美国而言，退出《巴黎协定》也会对其造成极大的外交影响，并再度形成美国社会的撕裂和内部团队的不和睦。特朗普政府短期内可以避免《巴黎协定》对其国内政策的掣肘，但退出也将严重影响其在国际秩序中的公信力、话语权和软实力。美国国内政界、地方政府、商界、学界的强烈反对以及与特朗普所代表的联邦政府截然不同的表态，也显示了美国社会正在进一步撕裂，党争的弊端也显露无疑。同时，由于特朗普核心幕僚在退出《巴黎协定》这一问题上存在不小的意见分歧，这一决定可能还会招致其执政团队内部的分化和矛盾，这从国务卿蒂勒森、特朗普的女儿伊万卡、女婿库什纳未出席白宫玫瑰花园新闻发布会可见一斑。

 

中国的对策和建议

 

随着美国的退出，全球气候治理领域的领导力面临更迭和分化，国际社会对治理模式变革以及中国引领未来进程充满期待。总体而言，美国的退出对中国而言利弊皆有。中国能否以及如何在全球气候治理的“3.0时代”发挥“举旗作用”，仍需要结合更广阔的国际视野和更大胆的历史判断，长远谋划、审慎决策。

 

（1）中国应该保持战略定力，妥善处理好各方关系。中美关系仍是中国外交的大局，以往气候变化是中美关系的亮点，现在亮点不再，但也没有必要由此转变为“灰点”、甚至是两国的“摩擦点”。中国应该趋利避害，分化利用各方关系，顺势而为。在持续加强与欧盟、基础四国、77国集团、20国集团等的沟通和交流的同时，也不必要操之过急。

 

（2）中国应该避免炒作“领导力”，正确认识“举旗”的利弊。一国领导力不是自封的，而是水到渠成的，我们既不该盲目乐观也不该妄自菲薄。中国要充分评估发展中大国、负责任大国的战略定位，对能否以及是否有能力“接盘”美国领导力要有清醒认识，对可能承担更多的减排责任和出资义务要有基于事实的分析和判断。未来四年都是中国在此议题上的战略机遇期，中国应该谋定而后动，不要过早把话说得太满，应该留有余地，徐徐图之。

 

（3）中国应该吸取美国的教训，注重国内的战略谋划。中国的气候和能源政策、国家自主贡献是基于我们自身的国情研究制订出来的，中国应该有自己的政策自信。中国应该长远谋划应对气候变化国家内政外交战略，不要将控制温室气体排放与稳定经济增长对立，不要将“气候举旗”看作是一蹴而就的短期策略，而是应该突出低碳发展在绿色改革新政中的地位，强调低碳转型的长期经济和社会效益，并注重通过法治提升气候治理体系和治理能力的现代化。

 

不可否认的是，美国的退出一定程度上影响了中国国内减排的信心，滋生了很多气候怀疑论调的“土壤”，务实的政策讨论非常有必要，该反思的要反思，该坚定信心还要坚定，释疑解惑、凝聚共识、团结力量才能最终把一件“我们自己要做的”大事和好事做好。

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作者单位：国家应对气候变化战略研究和国际合作中心