以指数为引领破解城市“双碳”发展困局

我国“双碳”目标已进入全面落实阶段。城市作为落实“双碳”战略的重要主体，一些城市已经出台了顶层设计并开展了积极探索。城市政府作为城市“双碳”的管理者，当前主要面临的问题是如何从顶层设计过渡到落地执行阶段，需要理清前进思路，突破发展困局。英诺森公司与盘锦市政府合作，在见证城市“双碳”发展热潮的同时，也做出了一些思考与探索。我们认为，可以设置双碳指数用来表征和衡量城市“双碳”发展情况，并通过丰富指数的应用场景来支撑城市对“双碳”工作的管理与决策，同时利用数字化做好赋能和引领，以加快推进城市“双碳”进程。

 

实现碳达峰、碳中和，是贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的内在要求，是党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。我国宣布二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和，随着宏观政策和顶层设计陆续出台，我国“双碳”大时代已然来临。

 

城市是人类社会生产生活的主要聚集地，是人为温室气体排放的主角，研究表明，城市集聚了超过54%的人口以及75%以上的能源消费和碳排放，所以城市成为了实现“双碳”目标的重要载体和主战场。转变城市发展方式，要求统筹安排城市建设、产业发展、生态涵养、基础设施和公共服务，推进新型城市建设的目标是建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市。

 

城市政府作为城市建设的领导者和组织者，担负着城市建设管理、推进城市发展的行政职能。一方面，国家要求压实各方责任，将“双碳”工作相关指标纳入各地区经济社会发展综合评价体系，增加考核权重，加强指标约束。另一方面，城市政府对实现“双碳”目标重要性的认识正在不断提升，已经意识到“双碳”工作不是别人让我们做，而是我们自己必须要做，逐步增强了信心和决心。

 

“十四五”以来，很多城市不等不靠，开始了积极思考和创新探索。我们看到，有的城市侧重探索碳排放权交易，有的城市持续研究低碳发展指标体系，有的城市完整制定智能低碳城市规划，有的城市创新提出打造零碳示范城市。每个城市都有自己独特的经济发展结构和自然生态禀赋，所以国家要求各地方要充分考虑资源分布和产业分工的客观现实，研究确定产业结构调整方向和“双碳”行动方案，科学提出碳达峰分步骤的时间表、路线图，不搞齐步走、“一刀切”，支持有条件的地方率先实现碳达峰，鼓励先行示范，探索有效模式和有益经验。

 

盘锦市早在二十多年前就被命名为国家级生态示范区，跻身全国创建循环经济示范城市，后续又相继成为国家资源型城市转型、“无废城市”建设、海洋碳汇监测等试点城市。生态文明建设的文化基因始终在这个城市的发展脉搏中涌动，促使盘锦在“双碳”大背景下重新审视城市绿色低碳发展路径，积极推进绿色发展暨双碳创新中心项目，引入英诺森公司共建城市绿色低碳发展数字平台，努力打造城市绿色低碳发展样板，坚定不移走好生态优先、绿色低碳的高质量发展道路。

 

我们对当前各城市“双碳”工作推进情况进行了研究。根据观察发现，当前阶段我国城市对“双碳”工作的推进整体上仍处于顶层设计阶段，城市绿色低碳发展仍处于广泛探索期。一些先行城市通过制定政策和规划，大体上给出了落实“双碳”工作的总体发展思路，面向能源、工业等共性领域，依据大趋势阐述了比较普遍的发展方向。如何将碳排放与经济社会各个方面进行有效关联，如何确定城市始终走在符合预期的碳达峰路径上，如何指导城市政府对具体产业行业企业分类施策，因地制宜的从规划层面走向落地执行，是城市推进“双碳”工作必须要突破的发展困局。

 

一、顶层设计很重要，规划只是一个开始

 

当前，国家正在构建碳达峰碳中和“1+N”政策体系，其中顶层设计已经出台。我国一些城市也发布了有关“双碳”工作的实施意见、行动方案或工作计划，作为城市“双碳”工作的顶层设计。国家层面碳达峰碳中和“1+N”政策体系的“N”仍在陆续出台，城市普遍通过制定宏观政策给出总体发展方向，从国家要求中摘出本城市重点关注领域，倾向于通用性顶层设计。

 

所有的顶层设计都包含了有关“双碳”的关键因素，在目前中国各领域的碳排放中，能源领域碳排放占比约50%，工业约占30%，交通和建筑占比均在7%左右，所以顶层设计大同小异，一定是在能源、工业、交通运输、城乡建设等重点领域开展行动，同时还考虑了碳汇能力、科技与金融支撑、督察考核等内容。

 

正所谓不谋全局者、不足谋一域，城市“双碳”顶层设计管总管长远，发挥统领作用。但顶层设计是总体部署，是有关目标、原则和方向的，多数顶层设计只说明了朝哪个方向走，并没有说清楚对一个城市具体怎么走。城市都清楚“双碳”工作的关键是产业结构调整，但对于城市决策者更需要知道的是，在尽量不影响经济发展的情况下，到底哪个行业需要降低碳排，哪个环节可以能源替代，哪个项目能够增加碳汇。

 

所以说只有顶层设计还不够，又所谓一分靠部署、九分靠落实，如果要按时达峰甚至提前达峰，剩余的时间无非8到10年，城市“双碳”工作到了该落地推进的时候了。

 

二、落地推进是关键，目前参考借鉴尚少

 

城市落实推进“双碳”工作，不只是把国家通用的政策改一改变成城市的政策，更不是拿过去生态环保的成果简单装到新瓶子里。目前我国绝大多数城市仍尚未明确碳排放的达峰时间、目标和路径。即使是国家早在2011年就发布了省级温室气体清单编制指南，十多年之后，多数城市仍然没有搞清楚自身的排放源与吸收汇种类，无法清楚核算城市温室气体排放总量。由碳排放权交易倒逼部分城市出台了企业层面的碳排放核算和报告要求，也只是城市“双碳”工作的一部分。

 

2021年12月，国家十部委联合发布“十四五”推动高质量发展的国家标准体系建设规划，在生态文明建设领域包含了碳达峰碳中和标准，明确提出加快制定温室气体排放核算、碳排放管理体系、化石能源清洁高效利用等标准的制定。同月，国家工信部发布了碳达峰碳中和专项行业标准制修订计划，提出要在9个行业领域修订2个标准、制定108个标准，但项目周期均为24个月。

 

另外，每个城市都有自己独特的经济发展结构和自然生态禀赋，针对每个类型的城市需要设置符合自身特点的“双碳”路径。过去一些研究机构在城市绿色低碳发展的评价体系中确立了城市分类标准，例如包括服务型城市、综合型城市、生态优先型城市、工业型城市等，每类城市“双碳”发展不能同一而论。国家要求也明确提出要统筹做好“双碳”工作，坚持分类施策、因地制宜，支持有条件的地方率先实现碳达峰，梯次有序推进碳达峰。

 

综上所述，城市“双碳”工作推进和绿色低碳发展仍处于广泛探索期，任重道远。

 

三、向落地实施迈进，需要考虑的问题

 

城市既是现代经济发展的主要载体，又是落实“双碳”战略的重要载体。以人与自然和谐、可持续发展为目标，为减少温室气体排放有人提出了低碳经济的经济发展形式，为减少对资源环境的破坏有人提出了绿色经济的经济核算方式，为减少短期经济行为对自然环境造成破坏又有人提出了绿色GDP的概念，通过提高绿色GDP占比，降低橙色GDP占比，以提高国民经济增长的净正效应。

 

经济增长与环境保护既相互依存，又相互矛盾，在不同的发展阶段这种依存和矛盾又各有侧重，在经济发展取得新成效的同时，生态文明建设也要实现新进步。让经济发展和生态文明不仅兼容而且共促共进是城市政府治理的主要目标之一。国家在有关发展和减排的关系的论述中提出，减排不是减生产力，也不是不排放，而是要走生态优先、绿色低碳发展道路，在经济发展中促进绿色转型、在绿色转型中实现更大发展。“双碳”绝不是“就碳论碳”，而是多重目标、多重约束的经济社会系统性变革，实现“双碳”应该意味着经济增长不再以增加碳排放为代价。

 

同时国家多次强调要把“双碳”工作纳入生态文明建设整体布局和经济社会发展全局。城市“双碳”目标涉及生产、流通、消费等多个经济环节，政府、企业、居民等多个参与主体，能源、工业、生态等多个重点领域，实现“双碳”是一个系统性、综合性的问题，是一项多维、立体、系统的工程。

 

我们认为，城市“双碳”工作要从顶层设计向落地实施迈进，首先需要一个全面反映“双碳”的综合性指标体系，并以其作为主线，去描述现状、度量程度、模拟预测、施加调整和指导决策。

 

四、突破发展困局，盘锦的思考与探索

 

在生态文明建设方面，国家和各地方、各类研究机构已经推出过美丽中国、绿色发展、两山建设、低碳城市、无废城市等多种指标体系，基本都是用指数的分值对城市进行打分、排名和考核，对各城市进行横向比较，在一定程度上能够促进城市看清自身位置、对标同类先进。聚焦到“双碳”工作方面，尚未形成权威的评价标准体系，如何衡量一个城市的“双碳”发展状况，评价城市是否始终遵循预先设定的碳达峰路径，辅助指导城市发展决策，是城市政府推进“双碳”工作突破的一个难点。

 

盘锦市是一座缘油而建、因油而兴的石化之城，全国第三大油田辽河油田总部坐落于此，位于渤海湾北部、辽河三角洲中心地带，是辽河、大辽河、大凌河三条河流入海口，地面平坦，多水少山，宜林条件差，河海交汇的地理环境造就了浩瀚千里的芦苇湿地，素有“湿地之都、石油之城、鱼米之乡”的美誉。所以，盘锦的碳排放主要来自于能源活动及以化工行业为主的工业生产活动，而独有的海洋和湿地环境是碳汇的主要渠道。

 

为完整、准确、全面贯彻新发展理念，盘锦市积极探索城市绿色低碳发展实现新路径，以综合反映城市“双碳”目标可达性和落实“双碳”工作可操作性的城市双碳指数即盘锦指数为主线，建设绿色发展暨双碳创新中心，打造绿色低碳发展数字平台，引入英诺森公司负责整体设计、建设和运营，指导城市绿色发展体系建设，总体上形成了“一指数、一中心、一平台、一公司”的落实推进模式。

 

城市双碳指数是解决城市“双碳”工作推进困局，从顶层设计迈入落地实施的重要突破。盘锦指数是反映城市绿色低碳发展、人与自然和谐共生的标量数值，基于对城市能源活动、工业生产、交通运输、城乡建设、自然资源等领域海量数据的智能分析，通过目标设定、路径规划、现状核查、发展预测、偏差调整、模拟预期等过程，全面、客观、及时、准确的描述城市“双碳”情况，度量已实现程度，分析可达成空间，判断可调整方向，持续跟进城市“双碳”目标有效达成。

 

五、从表征到应用，辅助城市发展决策

 

传统的生态环保和绿色发展指数侧重打分排名和对标分析，发现短板、学习标杆只是指数应用的一个方面。在双碳指数的应用上，如何支持政府在产业调整、新上项目、创新发展等方面的具体决策，科学指导政府规划计划和实际工作落地实施，是辅助城市政府推进“双碳”工作的重点。当双碳指数从地区生产总值和二氧化碳排放等方面进行延展，建立起经济发展与绿色发展相匹配的多层级要素分解结构，就增加了对指数应用进行更加深入探索的可能性。

 

我们从能源消费活动、工业生产过程、固体废物处理、自然资源生态等领域，分解碳排放影响因素，构建碳排放分析模型，基于碳排放现状核查，模拟碳排放发展趋势。当需要控制碳排放总量时，自上而下分析，推导能够降低排放或增加碳汇的领域;当各领域实际情况发生变化时，自下而上分析，通过调整各项影响因素，推导对碳排放总量的影响。比如，在计划新上项目时，将该项目对碳排放的影响作为模型的输入，判断城市整体碳排放是否仍然能够符合预期，同时分析压减存量排放或增加碳汇的空间，补偿新建项目的排放。再比如从能源替代角度出发，分析通过发电企业向化工企业供应工业蒸汽，促进化工企业减少生产蒸汽的化石燃料燃烧，从而降低二氧化碳排放量，满足增量项目建设要求和经济发展需要。

 

双碳指数本身是反映城市“双碳”工作情况的，指数的应用是服务“双碳”工作管理和决策的。因为城市发展是动态变化的，所以双碳指数的应用也是持续性的，应用场景将越来越丰富，需要长期迭代发展。

 

六、以数字化为支撑，构建多维度平台

 

我国加快数字化发展要求打造数字经济新优势，加快数字社会建设步伐，提高数字政府建设水平，营造良好数字生态。数字经济通过数字产业化和产业数字化重塑生产力，通过数据价值化重构生产要素体系，通过数字化治理引领生产关系变革，将对城市绿色低碳发展发挥重大的推动作用。需要将城市数字化转型与“双碳”工作深度融合，加强数字经济与绿色经济的战略协同，将数字化更好的落到推动城市绿色低碳发展的方方面面。

 

我们在确保信息安全的前提下，以双碳指数为主线构建绿色低碳发展数字平台，助力城市“双碳”数字化。面向政府打造双碳监管决策平台，实现共享数据、综合展示、实时监管和辅助决策，体现政府全面统筹管理、压实各方责任、科学动态调节、依企分类施策的作用。面向企业打造业碳一体化云服务平台，助力企业核查碳资产、管理碳足迹，对标先进，使双碳管理融入生产经营，形成双碳数据体系，搭建企业和政府之间的数据链路。面向公众打造绿色低碳化云服务平台，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，倡导简约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式，把绿色理念转化为人民的自觉行动。同时面向运营打造双碳业务运营平台，建设作为底层技术支撑的基础设施技术平台以及统一的外部系统对接平台。

 

据有关国际组织研究，未来十年内信息通信技术产业有望通过赋能其他行业贡献全球碳排放减少量的20%。数字化能够为“双碳”工作带来技术手段和治理方式的深度变革。当数字化与“双碳”交汇碰撞，我们可以设想在不远的将来，在能源、工业、交通、建筑等重点领域持续推进数字化转型的基础上，数字化将从碳排放核查监测、分析调整空间、模拟发展前景、辅助平衡决策等方面，促进“双碳”工作更精准的落地推进。