刘穷志：PPP模式路在何方？

作者|刘穷志（武汉大学经济与管理学院教授，网易研究局专栏作家）

 

几年前，PPP模式（政府和社会资本合作）被尊为经济增长的新动能，定性为基础设施领域和公共服务领域的一场革命，近年的政府工作报告中多有提及，截止目前，全国PPP综合信息平台项目管理库项目金额足足14万亿元，但是，PPP模式近两年似有急转直下之势。

 

 

2019年11月16日，“第四届中国PPP论坛”在清华大学开幕，国家发展改革委投资司副司长韩志峰发表《创新与规范并重推动，PPP模式行稳致远》为题的主旨演讲。几乎就在同时即2019年11月12日，“全球PPP50人”论坛在北京大学举行，财政部原部长、中国财政学会会长楼继伟作了题为《根植中国土壤，推动PPP行稳致远》的讲话。PPP模式行稳致远成为发改和财政两大职能部门的共同呼声。

 

近半年的时间过去了，PPP模式难见起色。PPP模式路在何方？成为PPP界关注的焦点，本文提出两点现阶段宏观路径设想。

 

1.短期基础设施充分供给与长期公共服务供给市场化相重合的第三条道路

 

PPP是一种公共产品供给模式，即公共产品的公私混合供给模式，是公共产品三种供给模式（即纯政府供给、纯市场供给和公私混合供给）中的一种。PPP模式在上世纪九十年代中国就已存在，2014年PPP模式在中国盛行，启用PPP模式的目的，一是鉴于中国公共服务供给效率长期不高，以私人供给替代部分公共供给，提高供给效率；二是鉴于基础设施政府供给在经济下行阶段严重不足，引入社会资本，增加基础设施供给。

 

在理论上，基础设施属于公共产品，公共服务称为公共产品，基础设施领域和公共服务领域共同引入PPP模式是公共产品供给体制市场化改革。在实践上，在短期内缓解基础设施政府供给不足，在长期中促进公共服务供给市场化，二者统一的基石是公共供给效率改进。这是政府投融资体制改革与公共服务供给体制改革相结合的理论依据，既增加了公共产品的供给数量，又提高了供给质量和效率，体制机制上的第三条道路由此而生成。

 

2.政府债与PPP之间黄金律的动态轨迹

 

鉴于经济下行趋势，专项债发行提速，特别国债发行箭在弦上。2019年赤字率从2018年2.6%提高到2.8%，安排专项债21500亿元，比2018年增加8000亿元。2020年新冠疫情严重冲击经济，本人提出过2020年赤字率提高到3.5%-4%，专项债发行大幅提高。2020年3月27日中共中央政治局召开会议，提出发行特别国债。

 

如果说政府债务是政府向后人借钱，那么PPP是政府向私人借钱，一个发生在纵向时间上，另一个发生在横向空间中。但是，政府债务是未来的税收，政府总是要还的，偿还债务就得有轻重缓急先后。政府债与PPP之间的黄金比例是专项债项目、特别国债项目与PPP项目按比例安排的依据，严峻经济形势下的PPP发展轨迹在与政府债的替代与互补中生成。