如何做好PPP 项目前期准备工作？有哪些相关建议？

一、热点关注

刘海春（咨询类 四川省迅达工程咨询监理有限公司）： 如何做好 PPP 项目前期准备工作？有哪些相关建议？

二、交流实录

王守清（学术类 清华大学）：首先，发改委和行业主管部委负责项目规划和可研、审批与立项，一个项目没有决定要做之前，就不要讨论是否 PPP 的问题。其次，一个项目

是否用 PPP，要做模式比较，即物有所值评估，而物有所值不仅仅是一种方法，更重要的是一种理念，就是要比较，哪种模式更好（效率更高）就用哪种，因为各种模式有各自的优缺点。如果政府没有钱，而项目必须上，就应允许政府在一定前提下借钱（现在是把这条路堵太死了），当然也可以考虑 PPP，但如果 PPP 还不如政府借钱做得好，就不用PPP。另外，政府有钱也不一定就用传统模式，要看是不是 PPP 更好。总之，物有所值的理念必须有，至于用什么评价方法是另一回事，但条例不会写到方法这个层面这么细，但理念必须有。过去几年把地方政府的其它路全堵死了，变成只有一条 PPP 路，这是不对的。再次，如果一个项目决定要做 PPP， 就要看是使用者付费还是政府付费，如果是政府付费，这就要看政府的财政承受能力，这是财政系统的权力和职责，只要政府支付不起（加上该 PPP 项目带来的溢价财政收入）， 就一票否决。从次是招标评标怎么选择合适投资者的问题， 必须考虑中标者的全过程能力，一个企业不行，就组成联合

 

体。最后是监管与支付问题，符合产出和绩效要求，政府或 使用者就支付，不符合要求就扣减支付甚至罚款。这一点政府这一两年开始重视了，这是很对的。

另外，做PPP 要进行六个方面的评估。一是法律法规可行性，这个不必多言，制定PPP 条例正是为解决这个问题。二是项目可行性，除了传统模式要评估的规划、经济、环保等可行性，PPP 最相关的是财务、合同、社会、配套等可行性。三是可融资性，包括两方面，投资者自己有没有钱和能不能找到志同道合的投资者一起出钱（股权投资）；以及能不能借到钱（债权融资）。四是可负担性，如果是政府付费或补贴，重点看政府的财政承受能力和信用；如果是使用者付费，重点看市场需求和使用者支付意愿与能力，这些都涉及定价与调价问题。五是可执行性，两个方面，所有涉及政府审批的各种风险，包括同级其它部门和上级政府的审批， 必须政府负责，故联评联审方法就比较合适，但目前地方上很多都是让投资者去找各个政府部门跑流程，效率极低；另外，项目公司必须有全过程全方位的能力，如果投资者自己没有能力，就必须有集成能力，例如，若是财务投资者主导PPP 项目，自己不一定会干什么，但是要能管分包商供货商等其他人干好，项目出了问题还是自己要负责，对政府负责。 六是可监管性，这是基于绩效指标和产出要求的，如果不说清楚，监管就没有依据，而且监管并不仅仅是政府实施机关的事，还有相关政府部门在传统模式下的监管、社会公众特别是使用者参与的监管，如果是很专业方面的监管，政府还

 

可以委托独立第三方代表政府监管。这些都是 PPP 最重要的方面，PPP 条例最好能体现，其它方面则是细节问题，PPP 条例可能不会涉及到，可以留待以后的 PPP 相关政策、指南、手册和示范合同等明确。

杨捷（政策类 云南省财政厅政府和社会资本合作中

心）：根据财金 113 号文等相关规定，PPP 项目全生命周期由识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段、移交阶段组成，PPP 项目前期准备工作应包含项目立项、识别阶段、准备阶段的全部工作。首先是建立组织管理机制，为项目运行提供组织和人力保障。成立 PPP 项目领导小组，明确主管领导及实施管理机构，层层压实责任，明确职责分工，建立各部门及相关单位协作机制。特别要明确项目实施机构，具体负责项目识别、准备、采购、执行和移交等全生命周期管理工作。其次是确保项目前期合法合规。依法依规做好立项审批、环评环保、用地等相关立项审批手续，如：项目建议书、可行性研究报告、土地获取及用地预审、规划许可、环境影响评价、水土保持等。再次是确保项目具备可行性和财政可承受。根据项目投资规模、提供的公共服务产品需求及价格调整机制、市场化程度、项目所属领域、物有所值定性及定量评价、财政承受能力论证及相应财务、债务等情况，充分论证是否适宜采用 PPP 模式。同时，要编制科学规范可行、可操作和财政可承受的实施方案，如果是存量项目还要进行资产评估。最后是确保项目的绩效和可持续发展。对整个项目的运行要进行充分的评估论证，要重点关注以下几个方

 

面：一是项目采用PPP 模式实施后凸显的资金绩效、运用绩效，加强评估PPP 项目实施效益，真正体现物有所值，并带动周边地区发展；二是注重整体规划及整个地区各类PPP 项目的协同促进效应，从而让 PPP 模式实现“1+1＞2”的效果， 实现有序开发并健康持续发展。

周兰萍（法律类 北京市中伦（上海）律师事务所）：

PPP 项目普遍具有合作期限较长、涉及领域较广以及专业性较强的特点，如果前期准备和论证不充分，欲速则不达，必然会给项目带来持续性的不良影响。因此，对于政府方而言， 做好 PPP 项目的前期准备工作是做好 PPP 项目的第一步，建议从以下方面重点把握：一是为项目推进、实施提供组织保障。政府在正式启动PPP 项目前，应当确定 PPP 工作领导小组，并相应建立跨部门协调机制，明确牵头部门（实施机构） 和其他各部门的职责和权限，确保项目的有序推进和实施。二是明确项目产出范围和产出标准。项目产出范围（包含项目的设计、融资、建设、运营等）决定了项目运作模式（BOT、BOO 等）的适用，而项目产出标准（建设规模、技术标准、运营标准等）将直接作为政府方付费的依据，因此项目产出范围和标准的明确对于后续实施方案中运作模式、政府付费模式和绩效考核标准的制定都十分关键。三是充分论证项目的可行性。可行性论证是后续准备工作开展的前提，也是后续开展物有所值和财政承受能力论证的重要基础。PPP 项目可行性论证既要从经济社会发展需要、规划要求、技术和经济可行性、环境影响等方面进行充分分析和论证，也要从政

 

府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理方面，对项目是否适宜采用PPP 模式从实施的可行性、必要性、紧急性等方面作出分析、论证、筛选和储备。四是关注经济测算指标和模型的合理性。实施 PPP 项目应经过严谨充分论证，但是在实践中项目前期论证存在经济分析不到位，测算不严谨，论证不充分的问题，对未来政府的支出责任和项目的可行性带来隐患。对此，政府方除基于项目实际情况制定完善经济评价体系，审查核心财务指标测算基准的合理性之外，应适时开展市场测试工作并根据测试结果调整财务模型和财务指标。五是全面识别项目的风险并合理分配。受外部环境的变化和影响，PPP 项目的实际运作与预期目标往往会有不同方向及程度的偏离，因此在项目准备工作中，政府方应主动识别风险、制定应对风险的措施，防止未知风险的发生。以使用者付费类型项目为例，该类项目通常由社会资本承担项目运营过程中的市场/收费风 险，但是对于销售渠道（如电/水网）由政府控制的项目或 者政府对于付费定价具有主导权的项目，则政府应给予最低需求保障或排他性担保以实现风险的合理分担；。六是配套措施的跟进与落实。为项目的有序推进，政府方应提前制定配套措施的实施计划，包括项目所涉土地、水、电、气和道路等配套设施的提供，征地拆迁计划的落实以及项目所需的上下游服务供应商与项目社会资本之间协调安排等。

另外，做好 PPP 项目的前期准备工作对于社会资本充分

了解项目风险，合理制定项目投标报价方案以及项目后续的

 

实施开展也至关重要。对于社会资本而言，应同样注意：一 是全面审查项目的合规性。合规性是保障项目可持续实施的前提，对于 PPP 项目而言尤其重要。项目前期立项文件的完备性、运作模式的合规性以及收益回报的保障措施等是项目整体合规性的重要方面，同时也作为社会资本是否参与项目的决策因素。二是充分调研项目的经济可行性，特别是项目投资回报的来源。如对于使用者付费类型项目，不能过于依 赖于政府提供的测算数据，而应提前开展市场调研工作，重点审查项目可预期收益的真实水平并相应制定合理报价，以实现项目未来现金流的稳定性。三是合理判断项目的可融资性。项目可融资性直接影响项目执行阶段的可行性，由于通 常情况下项目的投融资风险均由社会资本承担，因此建议社会资本在项目前期就重点关注项目的可融资性，包括项目的回报和调价机制、收益的具体来源以及政府提供的其他保障措施等，并与银行等金融机构提前做好充分沟通，以保障项目投融资方案能够顺利落实。

曹珊（法律类 上海市建纬律师事务所）：PPP 项目前期

准备工作，一般是指政府职能部门、事业单位或社会资本在PPP 项目识别、准备等阶段，根据法律、行政法规或其他政策性文件应完成的准备、验证、审批等工作。下面将结合项 目推进的各个阶段的工作内容，对PPP 项目前期准备工作应注意的事项进行分析。一是PPP 项目前期准备时应注意PPP 模式可适用范围的识别。原则上PPP 模式适用于政府负有提供义务，适宜由社会资本承担、投资规模大、需求稳定、产

 

出明确的公共服务项目，政府职能部门、事业单位或社会资本在发起 PPP 项目时，应注意项目性质的识别。仅涉及工程建设，不涉及运营维护内容的项目、财政支出责任占比超过

5 的地区新上的政府付费项目、财政支出责任占比超过 10的地区的项目、商业或产业发展类项目均不适合采用 PPP 模式。实践中除项目本身的性质外，还应关注项目所在地的财 政状况，综合考虑可采用 PPP 模式的项目范围。二是 PPP 项目前期准备时应注意编写的PPP 项目实施方案的规范性。编写 PPP 项目实施方案，应在结合项目实际情况的基础上，参照相应的政策规范进行编写，保证项目实施方案内容的完整性。同时，应重点关注项目交易结构、项目采购和绩效考核 的内容，即项目实施方案的交易结构应满足国家对项目资本金的最低要求，不得出现政府或政府指定主体向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的内容，也不得存在担保、还款承诺等内容。项目实施方案中的项目采购应 明确采购方式和适用的采购规范，做到采购适用的规范清晰明了，明确是否适用“两标并一标”等内容。项目实施方案的绩效考核部分，应建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。在内容满足规范要求的基础上，应注意将满足规 范要求的项目实施方案报政府审批。三是 PPP 项目前期准备时应注意规范财政承受能力论证和物有所值评价。开展项目财政承受能力论证时，对未来财政支出增长预测应注意与已有项目保持一致，除非污水、垃圾处理等依照收支两条线管

 

理的 PPP 项目，不得从政府性基金预算、国有资本经营预算中安排PPP 项目运营补贴支出，涉及跨区域财政预算支出安排的，应注意按照各自承担的财政支出责任分别进行论证。开展项目物有所值评价时，除定性评价外，应注意项目物有所值定量评价，计算 PSC 值、PPP 值时所采用的参数应注意同地区相同或相似项目的保持一致。四是 PPP 项目前期准备时应注意与项目立项审批等手续的协调。涉及政府出资的PPP 项目，应按照政府投资项目进行审批，依次审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计（核定概算）等文件，明确政府投资资金的投资计划。实行核准制或备案制的企业投资项目，应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定， 由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。若项目需变更项目法人的，则应在批复文件中明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人。保证 PPP 项目实施与传统项目立项制度的协调。若涉及存量项目国有资产转让的，应按照国有资产监督管理规定履行相应的审批、备案手续。最后，随着《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17 号）的出台，将符合规定的 PPP 协议发生争议认定为行政协议争议，应按照行政诉讼进行处 理，而行政诉讼案件适用的规范比民事诉讼适用规范的范围更大，争议解决过程中更加重视项目准备过程中政府实施行为的合法性，因此准备过程中应重点关注、审查 PPP 项目准备阶段工作内容的合法性、合规性，若发现 PPP 项目准备过程中存在违规行为的，应及时采取补救措施，避免影响PPP

 

项目后续工作的开展。

赵仕坤（咨询类 北京中泽融信管理咨询有限公司）： 为进一步做好PPP 项目前期准备工作，推进项目顺利落地，

合理有效地提供公共产品和服务，保障 PPP 项目持续健康发展，提出如下建议：一是要做好扎实的项目立项工作，建议开展绩效评估，重点论证立项必要性、绩效目标合理性、投入经济性（物有所值情况）、财政可承受性与实施方案可操作性。行业主管部门应加强项目可行性论证，保障项目建设的可行性与投资合理性，引入优质社会资本参与基础设施与公共服务建设。各级财政部门要配合行业主管部门、项目实施机构做好物有所值评价及实施方案编制工作，做实财政承受能力论证，严守政策红线，优化实施方案，为项目顺利落地提供有效保障。二是积极开展市场测试，让金融机构和潜在社会资本提前参与到项目前期工作中来。PPP 市场测试是政府方的项目需求与金融机构和社会资本投资回报诉求有 效对接的重要环节，如果在前期未建立科学充分的沟通机 制，易使咨询方案与实际情况相背离，项目内容无法得到充分响应，引发采购失败、融资不畅、建设受阻等诸多问题。因此为了保障PPP 项目的顺利推进，政府方在前期应积极开展市场测试，重视金融机构和潜在社会资本的意见和建议， 就投资回报、风险分担在内的关键条件进行博弈，使项目的设计方案和条件设置更加契合双方需求，合理把控项目风 险，提高政府财政资金使用效率。三是对潜在社会资本进行尽职调查，根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，对

 

潜在社会资本的资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的社会资本进行沟通，组织调研及考 察，确保项目后期融资、建设、运营等环节的顺利开展。

彭润中（学术类 上海国家会计学院）：PPP 项目前期准

备工作是PPP 项目能否在项目全生命周期内实现预期目标的基础。如何界定 PPP 项目前期准备，个人理解应为项目采购之前的全部相关工作。基于这一界定，前期准备应做好以下几方面工作。一是项目可行性论证。可行性论证包括对项目建设必要性、技术可行性、社会经济效益等方面的论证，可行性论证是后续准备工作的前提，也是后续开展VFM 论证的重要基础。二是项目立项。我国现行投资管理模式按项目投资资金来源区分为审批制、核准制、备案制三种管理模式。目前 PPP 项目的三种回报机制中，政府付费和 VGF 适用于审批制和核准制两种模式。因此，项目立项需按对应的投资管理模式要求，按政策和程序要求向投资主管部门申报完成立项。从前期一些项目来看，一些 PPP 项目由于前期立项欠规范，导致后续工作受到很大影响甚至无法开展。三是项目 VFM 和财政承受能力论证及实施方案编制。根据前期两论证和实施方案的情况，建议加快颁布两个论证的操作指南及方案编制指南。同时，加强对参与该项工作的第三方机构的能力建设和有效监管，提高两论证和实施方案的质量。四是项目准备阶段需明确 PPP 项目的绩效管理方法。个人认为，PPP 项目绩效管理整体上可参照目前财政支出绩效管理框架，在评价指标方面，需要财政部门和行业主管部门共同确定相关评

 

价指标，并尽可能与相应的行业评价指标相衔接。对于新建项目，建议将绩效管理分为建设期绩效管理和运营期绩效管理两个部分。

王勇（咨询类 中瑞世联资产评估（北京）有限公司山

东分公司）：首先要做好 PPP 项目筛选工作。关于 PPP 项目的筛选，一是要选择符合能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域的公益性项目，禁止不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的项目、因涉及国家安全或重大公共利益不适宜由社会资本承担以及仅涉及工程建设无运营内容的项目采用 PPP 模式；二是要结合当地规划发展需要，推动公共需求迫切的项目开展PPP 模式；三是利用国家鼓励及扶持地方发展的各项优惠政策，统筹中央补助资金及地方配套政策，推动重大公共产品及服务项目优先采用PPP 模式；四是推动PPP 助力国家政策实施，服务脱贫攻坚、乡村振兴工程、加快改革创新、服务区域协调发展、深化供给侧结构性改革。

其次要做好 PPP 项目立项工作。为地区发展需要，地方

政府结合自身可支配的财力综合考量公共期盼，做好项目前期调研、立项工作，要做到四个牢记：一是牢记为人民服务宗旨，推动服务大局、响应国策、惠及百姓的政策支持类 PPP 项目；二是牢记量力而行、尽力而为，切忌不切实际的盲目投资，造成国家社会损失为下届政府平添沉重的负担；三是牢记创新营商环境的建设，借用 PPP 模式促进政府职能转变，

 

利用放管服打造当地营商环境，促进各类经济实体健康发 展，增添社会经济活力；四是牢记“功成不必在我、功成必定有我”的初心，以勇于担当的责任、敢于作为的魄力，脚踏实地推动化解地方政府债务及地方重大投资 PPP 项目开展。

再次要做好 PPP 项目谋划工作。公共产品及服务项目采用 PPP 模式，要做好前期的谋划调研工作。在地方发展规划、社会公众诉求、项目投资规模、存量债务化解、投融资政策、 社会资本投资潜力、市场融资可行性等方面要做到谋后而定、行且坚毅。必要时聘请专业咨询团队开展项目前期调研， 提出项目采用PPP 模式可行性建议，全面综合涵盖上述各方关切，助力政府投资决策。复次要界定 PPP 项目边界条件。PPP 模式的项目边界条件是项目合作的核心内容，在调研决策的基础上对PPP 项目各方的责、权、利划分，是 PPP 项目参与方承担风险的底线。主要包括资产权属归属、项目建设运营产出、合作双方责任、风险分担责任、合作期限、回报机制、收益补偿、绩效评价、合同变更、履约保障、应急机制、临时接管、提前终止等方面。又次做好 PPP 项目实施方案。PPP 项目实施方案，是对项目概况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、边界条件、监督管理架构、项目采购、财务测算等内容从专业角度进行设计与编制。必要时实施机构可聘请咨询服务机构提供相关服务，同时也要借助行业部门及专家的力量对实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证工作进行评定分析。从次开展 PPP 项目物有

 

所值评价。借鉴物有所值（VFM）评价方法，综合考虑公共 服务需要、责任风险分担、项目产出质量、关键绩效指标、支付方式、融资方案和财政补贴等要素，从定性和定量等方面开展物有所值评价工作。物有所值评价审核未通过的项 目，项目实施机构可对实施方案进行调整，并重新开展物有所值评价后提请本级财政部门审核，仍未通过的，不宜采用PPP 模式。

最后开展财政承受能力论证工作。通过物有所值评价的

项目，由财政部门根据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告，统筹本级全部己实施和拟实施 PPP 项目的各年度财政支出责任，并综合考虑行业和领域均衡性后，出具财政承受能力论证意见。简而言之，PPP 项目能够顺利实施，其前期的调研、分析、决策十分关键，甚至是PPP 项目成败的核心要素。因此建议地方政府在开展PPP 模式之前，一定要做好前期投资规划、方案设计、边界界定， 责任划分等工作，借助专家团队提供专业分析，可以帮助政府投资决策，促进 PPP 项目健康有序发展，真正起到事半功倍的效果。

段志文（财务类 中铁建黄河投资建设有限公司）：PPP

项目资金体量大、合作期限长、参与主体多、不确定性因素多，谁都无法准确预测十几二三十年的未来，因此，如果前期准备论证不充分，风险分配不平衡，不仅会使项目落地难， 也给后续长期运营带来无尽的麻烦纠缠。PPP 项目只有前期的准备充分了，后期的实施才能更加顺利，否则，欲速则不

 

达。如何做好PPP 项目前期准备工作，谈几点个人的看法。一是要围绕 PPP 项目合同做好前期的各项论证。核心要义是按照“地位平等、公平公正”原则，落实 PPP 项目合同体系构建。项目可研、两评一案、各种测算测试，都是围绕PPP 项目合同的“合理收益、风险合理分担”原则能够有效贯彻来做的前期铺垫，任何脱离该原则的合作逻辑，其后果，要么是社会资本难以接受使得项目无地可落，要么是责权利边界不清使得项目实施过程麻烦不断。社会资本对项目要有合理预期，政府也要听得进别人的意见建议，双方要按平衡的原则把未来几十年的事情逻辑演变做好前期推演。PPP 前期工作准备急不得。二是投资风险要合理锁定。投资超概算、超政府预算似乎已成为基建行业的常态和惯例，各种审计审价、变更确认已成为基建行业最麻烦不断的头痛事、心头病， 归根结底是项目设计深度不够、前期约定不清，投资额心中无底。我们建议，PPP 项目的前期设计深度至少要达到初步设计深度，把项目的范围、技术标准、功能要求进行清晰的约定， 并给与社会资本合理的优化空间、合理的优化成果回报之合同约定，使其承担的投资风险与其得到的回报相匹配。PPP 项目前期设计工作粗不得。三是运营风险分配要适度。可研预测的使用量风险不可过度转移到社会资本方，社会资本方承担可研预测不准的风险显然有失公平，增量部分才是社会资本的责任义务，理所应当也应获得对应的回报， 政府理应承担最低保底量、最低保底价。绩效考核要规范、适度，合同约定标准是绩效考核、支付服务价格的唯一合法

 

依据。PPP 风险分配机制模糊不得。四是要重视 PPP 可融资性。融资功能不是PPP 的唯一，但可融资性一定是很重要的前提。PPP 是基础设施公共服务，是政府的责任义务，保证项目的可融资性是政府首要考虑。可融资性的前提是要有合理的回报水平、一定的信用保障，政府的“砍价”部门要有底线思维，要统筹不同所有制、不同利益诉求主体的平衡， 统筹股权债权融资的可实施性。PPP 项目可融资性的这口锅， 政府甩不得 。

徐向东（咨询类 北京财指南咨询有限公司）：三点建

议：一是风险合理分担是前期工作的核心。清晰的边界条件、 合理的风险分担是包括 PPP 项目在内的所有项目成功的关键。而PPP 项目对风险合理分担的要求更高，风险分担的最终成果是合同文件中的每一个条款，这是未来 PPP 项目执行实施的基础，也是 PPP 项目顶层设计的要求。二是市场测试适当前行。PPP 项目前期准备工作不是闭门造车，应通过合法路径，积极听取潜在社会资本的合理化建议和意见，包括实施内容、投资金额、投资回报率、未来运营维护内容，绩效考核等。PPP 项目前期准备工作既要有前瞻性，也要有落地性，故在形成工作成果之前，应进行适当的市场测试。三是进一步吸收国际上最佳惯例和成熟经验。例如，绿色金融、 气候变化应对、ESG 投资理念等，在国际上已经发展了较长时间，概念早已深入人心，并形成了一些良好惯例和成熟体系，应考虑中国特色，予以转化并应用于中国 PPP 实践之中， 相应地 PPP 项目的前期准备工作也应有对应的具体工作内

 

容、成果体现，与国际接轨，促进中国 PPP 的可持续性长久良性发展。

PPP 项目的前期准备工作可以分为两大类：一是项目本身实施的可行性和必要性，这主要是通过项目立项审批、国有资产评估审批等相关工作完成，这一项工作应该依照相关法律规定开展，是包括 PPP 项目在内的所有项目的基础性工作。二是采用PPP 模式所必需的物有所值评价和财政承受能力论证，这一项工作是采用 PPP 模式必经的工作。这两项工作相辅相成、互为支撑、无缝对接，共同构成 PPP 项目顶层设计的重要内容，PPP 项目前期准备工作的重要性不言而喻。

宋义武（政策类 江苏省财政厅）：一是选好项目，要

根据本地区经济社会发展规划和年度发展计划，筛选出适合采用 PPP 模式的基础设施和公共服务领域的项目，优先选择适用由社会资本建设运营、合作边界清晰、有一定现金流的项目。二是做好项目的可研、立项报批及土地供应、环评等项目审批手续。三是确定项目的实施机构，通过公开的方式选择合适的咨询服务机构，开展 PPP 项目方案编制及物有所值评价、财承论证工作。财政部门要认真做好对两评一案的审核和批复，并按规定程序报批。四是成立由分管领导挂帅的项目协调领导小组和工作班子，为推进PPP 项目提供组织保障。五是组织 PPP 专家对项目方案进行优化，确保方案合法合规、科学合理。六是对潜在的社会资本、提供融资的金融机构，要充分接触沟通和方案测试，确保选择到最优的社会资本方和融资机构。七是做好培训、宣传工作，统一各方

 

面的思想认识，消除一些片面的、不正确的看法，同时，对相关参与各方及时开展培训，掌握PPP 操作的要求、方法、路径，确保不走偏、不变样。

李贵修（法律类 上海市建纬（郑州）律师事务所）：

PPP 项目前期准备工作是 PPP 项目的基石，只有准备阶段工作做扎实，PPP 项目才能行稳致远。关于 PPP 项目前期准备工作，财金 113 号文已经做出了具体规定，除此之外，个人认为从实务角度讲，PPP 项目准备还应当做好如下工作：首先，要重点做好项目的可融资性分析，资金市场调查，PPP 项目融资意向客户市场调查。项目融资是 PPP 项目落地的关键，随着 PPP 政策的收紧，PPP 项目存在融资难、审批时间长、资金使用期限短、融资成本高等问题。政府在准备阶段， 要与各金融机构积极沟通，充分了解各金融机构的投资意 愿、对社会资本方的要求，相应调整项目实施方案、采购方案，使得后期选取的社会资本方能够顺利融资。建议要完善项目融资所需要的各项项目审批手续，为项目融资做好充分的准备工作。其次，要做好对潜在社会资本方的市场测试工作。实践证明，市场测试能够确认市场中 PPP 产品的平均成本和市场行情，是评判项目可行性、项目指标设定科学性的一种行之有效的办法，因此，政府要重视对社会资本方的市场测试工作，设定科学的程序进行市场测试。避免盲目招标， 导致项目流标受挫。最后，要做好项目公众民意测试工作。PPP 项目涉及到社会公众的利益，公众对 PPP 项目的反映和评价直接决定PPP 项目的成败，所以在PPP 的各项环节要充

 

分调查民意，特别是PPP 项目的运作模式、使用者付费情况等要充分征求公众意见。

连国栋（咨询类 山西万方建设工程项目管理咨询有限

公司）：PPP 项目前期准备工作是否充分，直接关系到项目能否顺利推进，提几点建议，供参考：一是 PPP 项目前期应做好统筹规划，政府有关部门应对区域内所有的 PPP 项目根据需求，做好项目的推进次序，以满足政府和社会公众需求， 避免造成项目浪费；二是 PPP 项目的应做好推进的统筹安排， 做好政府部门的配合，形成合力，推进项目的联评联审机制， 以保证项目推进的进度，以满足项目推进的需求；三是PPP 项目前期要做好市场测试，明晰项目的市场边界条件，充分了解项目对社会资本的吸引力，市场的竞争程度，保障项目能够顺利落地；四是PPP 项目前期要做好项目可融资分析， 应提前征求金融机构对于项目融资结构、融资成本的意见， 以保证项目能够及时融资到位，保证项目落地。

刘穷志（学术类 武汉大学）：PPP 项目前期工作涉及项

目可行性论证、尽职调查、财务测算、实施方案编制和上报审批、协议拟定、采购文件发布、谈判、签约等。当前前期 工作有三点建议：一是熟悉PPP 基本制度与最新政策。特别要熟悉PPP 操作指南、PPP 合同、财金 10 号文，还有与 PPP 相关的发改投资规 1098 号文、专项债政策等。二是财承论证。财政支出能力预测要科学、审慎、防范财政风险，要充分考虑经济的周期性、体制性和结构性三期叠加因素，密切关注中央与地方财政职能划分改革进展。三是做好“市场测

 

试”工作。PPP 旧指南中没有市场测试，新指南征求意见稿中增加市场测试很有意义，增强了可行性研究，充分了社会资本竞争。

马勇（行业类 中电建路桥集团有限公司）：建议：一

是系统分析 PPP 项目在区域的作用，考虑项目对环保、生态、商业、发展环境的影响，发掘项目的潜在价值，如大规模基础设备建设产生的废料能否与再生资源综合利用统筹考虑， 远郊道路能否与太阳能电站相互接合；二是充分利用市场测试、两评一案等方式收集反馈意见，特别是技术方面意见建议，我们正处在第五次科技革命期间，技术的变革将充分影响项目可行性、赢利性；三是项目前期就应全生命周期来考虑绩效考核指标，充分理解项目的前期与后期的区别，以便合理安排大中修，避免一个指标考核到项目结束等不合理现象，减少主观评价指标，合理分配客观考核指标。

丘开浪（财务类 厦门市大学资产评估土地房地产估价

有限责任公司）：从政府方的角度看，在PPP 项目前期准备工作中，建议重点关注两大事项：一是明确绩效目标。绩效目标的设置应关注是否可量化、可验证，应尽量避免绩效考核过程中人为因素的干扰或影响。二是明确绩效评价和激励机制。绩效评价和激励机制是否合理，取决于社会资本是否有节约建设运营成本的“自驱力”。也就是说，在PPP 项目前期准备工作中，设计的绩效评价机制和激励机制，应促使社会资本“主动”节约成本，而不是在监管压力下的“被动” 节约成本，这一点十分关键。

 

毛元秀（咨询类 北京方程财达咨询有限公司）：财金

10 号文等政策的出台，对 PPP 项目前期准备工作提出了更高的要求。根据财金 10 号文，“财政支出责任占比超过 5的地区，不得新上政府付费项目”，“对于规避上述限制条件， 将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于 10的，不予入库”，

目前很多地方财政支出责任占比已经超过了 5，为符合政策要求，项目前期准备工作需更加充分，包括但不限于：一是坚实的组织保障措施。财金 113 号文提出，“县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的”，因PPP 项目涉及财政、发改、国土、规划等多个部门，实践中，这种协调机制确实非常有必要，一般以政府领导小组等形式存在，小组内部合理分工、分工明确、责任到人、紧密协作、重大问题集体讨论决策，确保项目高效、顺利推进。二是顾问机构紧密协作。编写实施方案需参考可研报告的项目内容、经济技术指标等核心要素。在测算政府补贴时，使用者付费金额需参考可研报告中的金额，这要求可研报告达到一定的深度。在可研报告编写阶段，咨询机构就需和可研编制单位等充分沟通、紧密协作，确保后续的方案设计及测算有数可查、有据可依。三是充分论证项目内容。纳入 PPP 合作范围的项目内容应进行充分论证，确保合法合规，避免出现：为了凑 10的指标，将大量的商业或住宅地产等纳入合作范围，或者将依法不能对外经营的土地

 

或设施纳入合作范围进行对外经营，或者打捆的项目内容无实质关联等。四是科学、合理测算使用者付费。如可研报告无使用者付费金额可供参考，使用者付费的测算应科学、合理，尽量贴近项目实际。如为了满足 10的指标而刻意做大， 将给项目落地埋下重大隐患，社会资本不会承担不合理的市场风险，项目对市场的吸引力可能大打折扣。

唐凤池（咨询类 北京大岳咨询有限责任公司）：长期

以来，存在一些项目前期准备工作不充分、项目运作质量不高的情况，主要表现在：一是项目真实的必要性、可行性存在问题，项目未经过充分的论证，仓促上马；二是项目可研报告、设计的深度不够；三是项目“超概”现象比较普遍； 四是一些项目征地因为征地拆迁、土地手续等，进度一拖再拖，不能顺利实施；五是有些项目（如水环境、海绵城市等），项目前期投资规模非常大，后期大幅缩减投资规模；六是一些项目采用非主流工艺，导致运营成本增加、后期提标改造困难；七是一些项目政府主导可研、设计方案，投资人进场后又大幅度调改；八是一些项目还是按照申请上级奖补资金的套路，或者担心后期“超概”，可研报告投资估算虚高； 九是甚至有些项目建成以后（如污水厂等），因为选址、配套管网、实际水量等问题，未能投入运营。这种情况在传统运作模式也很多，因为信息不公开，没有广为人知。对于 PPP 项目来说，如果发生上述情况，带来的不利影响更加突出。传统项目可研完成以后，还有初步设计，施工图设计，可研深度不够，可以通过初步设计、施工图设计，逐步深化、逐

 

步修正，再进行施工招标；而大部分 PPP 项目是有了可研、两评一案、尚未进行初步设计就进行招标，然后由投资人主导进行初步设计、施工图设计，这种情况如果可研深度不够， 容易形成“边设计边施工”、“超概”等诸多后患。在项目手续上，传统项目都是由建设单位主导办理，PPP 项目找来投资人以后，很多手续是交由项目公司去办，如果征地拆迁、 土地手续等不完善，会造成项目进度滞后、责任界定不清， 从而产生扯皮现象。

全国范围内，PPP 项目出现了很多问题，造成公众对 PPP

政策的诸多诟病，个人认为，这些问题其实大多不是由于 PPP 政策、操作流程造成的，而是由于前期准备工作不充分造成的。前期准备工作内容很多，有关 PPP 运作等方面内容大家都很关注，这里重点强调一下项目实际操作中容易忽视的问题，建议如下：一是地方政府应由全市（县）统一筹划，汇 总拟推进的 PPP 项目清单，根据轻重缓急排出优先顺序，统一安排项目的实施进程。一般而言，补短板、利民生、改善 投资环境、投资收益较快较好的项目优先推进，要保证项目 真实的必要性与可行性。二是作为一个基建项目，除了现在 都关注的 PPP 操作流程，还有一个基本建设程序，规划、可研、节能、环评、安评、稳评、水保、土地手续等，都有一 套严格的程序，具体参见发改委的投资项目在线审批监管平台，要按照这些程序推进项目。三是项目实施机构应做好项 目前期准备工作，包括明确项目功能需求、建造标准，组织 完成编制可行性研究报告。可行性研究报告编制深度应符合

 

相关规定，具备相对应的方案设计。项目建设功能需求、建造标准明确，建设规模、选址合理，明确限额设计，工艺应为主流工艺，要考虑项目全生命周期的成本、收益。园区、文旅项目应当先进行产业策划，不能用规划代替产业策划。项目征地拆迁应及早完成。前期准备工作作为“两评一案” 编制的前置条件。四是对于一些类型项目，多种工艺均能实现项目产出、适宜由投资人来主导设计的，这类项目招标时应允许投资人进行优化设计，经过评标委员会评审，优化设计合格的投资人投标报价方为有效投标报价。五是不适合由投资人主导设计的大型复杂项目，应完成初步设计或扩初设计，编制工程量清单及设计概算，明确主要设备材料品牌、档次。六是要进行市场测试，征求潜在社会资本的意见，要提前与金融机构对接，保证可融资性。七是存量项目涉及国有资产转让的，要按国有资产处置的相关要求进行，包括清产核资、资产评估、进场交易等。

李炜（咨询类 毕马威企业咨询（中国）有限公司）：

关于 PPP 前期准备工作的建议。一是合理选择立项方式。目前，我国对于项目立项方式分三种“审批制”、“核准制”、 “备案证”，目前大多数 PPP 项目采用审批制，但也存在少部分采用核准制和备案制，此问题一直是业内争论的焦点， 建议发改部门明确立项方式。《江苏省政府核准的投资项目目录（2017 年本）》规定：“采用政府和社会资本合作（PPP）方式投资建设的项目应实行核准管理，政府和社会资本合作

（PPP）项目根据政府方层级分别由设区市、县（市、区）

 

政府投资主管部门核准，县级以下政府和社会资本合作

（PPP）项目由县（市、区）政府投资主管部门核准。其余项目按行业管理权属实行属地备案管理”，江苏省的尝试值得借鉴。二是重视社会资本和金融机构市场测试。重视社会资本和金融机构市场测试，特别是金融机构市场测试建议选择“问卷+开发性建议”的方式， 同时建议有能力地区财政主管部门专门组织区域内有意为PPP 项目提供融资的金融机构组建金融机构联盟（或机构库），以便社会资本更好对接。 三是根据项目实际情况开展前期工作深度。进一步加强前期工作的深度和广度，对传统单体基础设施或公共服务类项目尽量达到初步设计深度；对于片区开发类项目，做到一般可研报告深度的同时，需对区域内用地规划、土地整理、征拆以及后期出让有相对详细的计划和应急处置方案，对于环保类项目应重点关注选址和用地，避免以上前期工作论证流于形式。四是联评联审，缩短审批流程。建议在前期论证阶段， 充分征求相关部门意见，在重要节点按照部门联席会议的形式审核项目前期要件的完备性和合理性，部门意见集中处理，缩短后续相关部门间的审批时间，优化项目审批流程。五是建议加强估算概算审批的专业化。目前，PPP 项目超概算屡见不鲜，给项目后期推进及决算带来了诸多问题，分析其主要原因是因为前期可研估算、设计概算编制及审批工作流于形式，未严格履行相应职责。故建议有能力的地区对项目造价（含估算、概算），实施方案财务测算中的成本、收入的测算等另行委托第三方机构出具复核报告。此种做法目

 

前有些省份已经在实施。

金力（咨询类 国信招标集团股份有限公司）：相较于传统投资，PPP 项目准备期长、涉及面广。尽管如此，“磨

刀不误砍柴工”，前期论证充分、准备有序，对项目后续实施还是大有裨益的。要做好PPP 项目前期准备工作，首先离不开各地主管部门和实施机构的组织谋划，以及相关部门间的密切配合。财政、发改、规划和行业部门统筹协调，按照规划建设需求，结合本地财力，编制、完善 PPP 规划，用足用好各项政策工具和 10“粮票”，加强项目谋划、识别、储备管理工作，是系统推进当地 PPP 项目前期工作的持续有效保障。其次要充分重视和加强可行性研究，尤其要注重资源利用和产出效果之间的关系，重点对项目是否具备市场化基础、是否有利于降低项目全生命周期成本、是否有利于提高基础设施和公共服务供给效率和质量等方面，结合当地经济和融资环境，对比分析采用 PPP 模式或传统投资模式的经济性和有效性，做物有所值的真 PPP，避免一些项目有 PPP 才“生”，做不成PPP 就“滞”的现象。最后要切实遵循项目投资建设的规则规律，一方面要依法依规履行项目审批程序，按章办事，另一方面也要充分认识 PPP 与传统政府投资项目在流程、审批、管理上的不同，前期准备阶段应充分掌握潜在社会资本、金融机构等关系方的核心诉求、决策机制和风险偏好，多花精力、留足时间。同时，在对社会资本经营及融资、政策市场环境变化的预判和项目风险管理方面也要留有空间，在项目前期做好预备方案。

 

王勇（咨询类 国信招标集团股份有限公司）：前期准

备工作对 PPP 项目顺利实施具有重要意义。做好 PPP 项目前期准备工作，需要注意五个关键事项：一是做好前期工作首要在于明确项目需求，也就是项目产出说明，包括项目功能、 建设规模、技术制式、技术标准、运营标准等。一般项目可以直接委托工程咨询机构或设计单位协助编制项目产出说明书。但特别需要注意的是运营服务标准，咨询团队应具有运营经验的人员和机构参与。二是对于复杂项目或新型项目，遴选设计单位建议采用两阶段招标方式，一阶段招标主要明确项目需求，二阶段招标对项目方方案选优。这种招标方式在鸟巢项目运用过，取得了非常好的效果。但对招标代理提出很高的要求。三是可以采取激励措施，允许和鼓励中标社会资本方开展设计优化，降低工程造价和运营成本，降低政府付费。对于优化节省的费用可适当奖励社会资本方。四是高度关注项目土地供应问题。通常项目拆迁制约项目进度，建议采用包干的形式由政府方承担这项工作。五是严格履行基本建设程序，PPP 项目不会因为采用 PPP 模式而可以规避基本建设程序。

冯涛（法律类 上海铸达律师事务所）：四条建议供参

考:一是党政主要领导亲自抓，政府多职能部门密切联系、 高度配合。PPP 项目是为了扩大公共服务和公共产品的供给并提高效率，说到底是履行政府责任。所以，前期工作无论是政府方发起，还是社会资本方发起，政府都牵头起主导作用。而政府职能部门众多，各管一工各负其责，甚至各有各

 

的利益诉求，只有党政主要负责同志，才能根据PPP 项目需要高度综合协调的特点，把众多部门有机地组织统一起来， 高效率共同完成 PPP 项目这个浩大、复杂和艰巨的工作。否则，高效率就是一句空话。二是 PPP 前期工作，必须强化合法性审查。合法性审查工作越往前移，项目进展就会越稳健越顺利。相反，前期的路走弯了，之后千方百计想再把前期的路捋直捋顺，都是困难重重，难以实现。前期开展并强化合法性审查，就能及时调整或纠正，最大限度减少损失和负出的代价。具体讲，无论是政府方还是社会资本方在准备启动 PPP 项目之前，就一定要有一份负责任的法律意见书，提供给决策者在决策时参考。三是专家论证名符其实，高效、权威和担当，既要解决疑难问题为项目推进出谋划策，也要把好关口，敢于说不，应该叫停的坚决叫停，最大限度的避免政府方、社会资本方和其他相关方的经济损失。要完善专家论证的机制和程序，切实保证专家的专业对口，杜绝行人情、走形式等不负责任的专家论证，切实保证专家能够独立发表专业意见和建议。四是社会公众的广泛参与和支持，是PPP 项目健康发展的前提和基础。在 PPP 项目的前期工作中， 就要尽可能多的动员和引导社会公众积极参与。不能仅仅满足和局限于网络上发布这一种形式。还要运用征求意见、问卷调查和访谈等多种形式。特别建议采用听证程序，并电视直播和网络直播听证的内容。只有前期社会公众真正的广泛参与，之后的PPP 项目就会顺利许多。

薛起堂（法律类 北京市惠诚律师事务所）：一是成立

 

PPP 项目领导小组。必须有政府副职以上的领导任组长，这样才能协调政府各部门全面配合，因为 PPP 项目涉及众多部门，不然单靠财政部门或实施机构，工作不好开展。二是找 专业的咨询机构提供咨询。PPP 项目比较复杂，如果咨询机构不专业，既做不好项目又耽误时间。专业咨询机构也包括 专业的律师事务所，合法合规是项目顺利开展的前提。三是找负责的实务专家提供项目评审。二论证一方案的评审不能走形式，必须请有经验的专家对项目提出合理化建议，方案合理，自然容易落地。

崔志娟（学术类 北京国家会计学院）：在准备工作方

面，主要涉及到项目问题，首先项目符合规划要求，项目成熟度要达到一定条件，这与前期规划、土地、立项等方面有关，这一阶段主要涉及项目是否可行问题，不涉及项目采用 何种方式问题。第二阶段是项目实施方式选择和项目资金问题。项目采用PPP 还是采用政府传统投资需要进行严格的物有所值和财政承受能力论证，通过物有所值论证确定是否采用 PPP 模式，通过财政承受能力论证明确是否入股以及股权和运营资金情况，要与预算相挂钩。建议是前期准备工作要 科学严谨，项目成熟度要求更高，以便为项目财务测算打好 基础。另外是不能形式化，特别是在财承支付时要考虑到财政可持续性问题。

郑敬波（咨询类 北京金准咨询有限责任公司）：四条

建议供参考：一是实实在在做好项目的可行性和必要性论 证；二是做好项目采用 PPP 模式的必要性和可行性论证；三

 

是政府建立好领导协调机制；四是根据行业和市场情况，设置好边界条件、回报机制和合同文件。